时间:2020-02-12 作者:张连起 (作者单位:瑞华会计师事务所)
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摘要:
十八届三中全会明确提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”,这项改革与实现国家财政治理能力现代化休戚相关,是建立现代财政制度的“报告基石”。
当前,我国政府财务报告体制存在两大主要问题:
(一)收付实现制基础下的政府会计制度,无法准确记录政府资产负债信息。在收付制下,政府“隐性债务”成为政府财务报表“背后的幽灵”,这种“台面下的信息”让政府患上了不同程度的“夜盲症”,防范与化解财政风险因此变得迟滞。另外一个不可忽视的问题是,会计期间政府权力和责任不相匹配,由此出现政府代际间的债务转嫁,政府换届互推责任等情况,且收付制基础下的会计处理不能客观反映政府及其部门的实际耗费成本,也无法准确反映政府固定资产净值,容易造成其账面价值与实际价值相背离,这些都使得政府绩效的客观评价和考核难度重重。
(二)缺乏完善的政府财务报告制度,不能全面反映政府整体财务状况和运营状况。当前,政府财务信息大多散见于政府工作报告,披露的财务信息局限在预决算数据,而政府的债权、债务、资产等财务状况得不到全面反映。由于缺少资产负债的完整信息,报告使用者难以对政府财务状况进行系统分析,使得在选择财政政...
十八届三中全会明确提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”,这项改革与实现国家财政治理能力现代化休戚相关,是建立现代财政制度的“报告基石”。
当前,我国政府财务报告体制存在两大主要问题:
(一)收付实现制基础下的政府会计制度,无法准确记录政府资产负债信息。在收付制下,政府“隐性债务”成为政府财务报表“背后的幽灵”,这种“台面下的信息”让政府患上了不同程度的“夜盲症”,防范与化解财政风险因此变得迟滞。另外一个不可忽视的问题是,会计期间政府权力和责任不相匹配,由此出现政府代际间的债务转嫁,政府换届互推责任等情况,且收付制基础下的会计处理不能客观反映政府及其部门的实际耗费成本,也无法准确反映政府固定资产净值,容易造成其账面价值与实际价值相背离,这些都使得政府绩效的客观评价和考核难度重重。
(二)缺乏完善的政府财务报告制度,不能全面反映政府整体财务状况和运营状况。当前,政府财务信息大多散见于政府工作报告,披露的财务信息局限在预决算数据,而政府的债权、债务、资产等财务状况得不到全面反映。由于缺少资产负债的完整信息,报告使用者难以对政府财务状况进行系统分析,使得在选择财政政策,编制财政预算时缺乏充分依据。同时,政府财务信息的披露内容过于简单,政府财务状况透明度较低,不利于对政府资金分配与运行情况进行监督。
体制机制的改革,必然伴随着新制度的孕育。权责发生制政府综合财务报告制度作为现代财政制度下重要的机制创新,必然成为推进财政现代化改革的重大突破口和切入点。其重要意义体现在以下几个方面:
(一)权责发生制政府综合财务报告制度是现代国家治理的制度基石。权责发生制政府综合财务报告制度是政府财政部门按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度,内容包括政府财务报表及其解释、财政经济状况分析等。权责发生制这一政府综合财务报告制度的“核心”,打通了国家财政现代化治理的通路,从根本上突破了传统财政决算报告制度仅报告当年财政收入、支出及盈余或赤字的框架,从各级政府拥有的资产和承担的负债入手,全面真实地反映各级政府“家底”。
(二)权责发生制政府综合财务报告制度是厘清政府边界,发挥市场决定性作用的必要选择。这项制度通过公认标准划定了政府报告主体的范围,厘清了政府与市场的关系和边界。同时,通过科学规范的核算制度,报告使用者可以通过披露的政府报告信息,深度分析政府财务状况、政府资金运用效率效果、资本与市场资本的合理比例等,形成以信息披露为中心的“政府—市场”良性互动格局,为推动政府职能转变,发挥市场决定性作用提供了制度保障。
(三)权责发生制政府综合财务报告制度是推进政府更好履行受托责任的重要手段。在现代国家治理理念下,社会治理迈入主体多元化时代,政府不再是单一管理主体。在公共财政领域,如何正视及履行受托责任成了政府转变职能的关键一课。这项制度的本质就是一改政府财务报告“外行看不懂,内行说不清”的落后形态,以人民“看得见”和“看得懂”的科学方式,客观地反映政府履行受托责任的情况。报告使用者在统一的政府财务报告编制标准和通俗易懂的陈述下,可以更好地理解政府财务状况与经济社会发展的关系,满足社会公众对政府财政财务信息全面性、准确性和及时性的需求,接受社会公众监督。
(四)权责发生制政府综合财务报告制度是更好发挥政府作用的信息基础。有效的政府治理,要求政府能全面、准确、及时掌握自身运行状况,并据此作出科学和稳妥的决策。权责发生制政府综合财务报告制度下各级政府财政部门定期编制的财务报表,可以全面地反映政府财务状况,为及时监控政府债务规模,制定合理的融资、偿债计划,有效配置政府资源等方面提供有效的信息支持。
(五)权责发生制政府综合财务报告制度是实现财政管理能力现代化的重要抓手。推进国家治理体系和治理能力的现代化,必然需要各领域管理能力的现代化作为基础。政府综合财务报告从财政经济的全局高度反映和分析政府整体财务状况,对理论支撑、政策牵引、技术操作提出了较高要求,财政管理也不再局限于“就财政论财政”的狭窄范畴,对财政管理能力提出了革命性要求。这项制度的推行从根本上推高财政管理人力资本和知识资本的积累速度,为推进国家治理现代化铺就人力资本和知识资本的坚实路基。
不可否认的是,从国内外的经验来看,建立权责发生制政府综合财务报告制度的过程,从始至终伴随着挑战。对此,笔者提出以下建议:
(一)研究制定《政府会计准则》。当前,我国还未建立起完整的政府会计体系。政府财务会计配套制度的羸弱,让政府在财务信息披露上始终是政府预算会计“单条腿走路”。推进政府会计改革的当务之急,在于建立和实施统一适用于行政单位、事业单位及其他政府组成主体的权责发生制政府会计准则。通过出台《政府会计准则》,进一步推动并规范权责发生制在政府财务报告工作中的运用,并为监控地方债务风险,衡量政府整体财务状况提供科学和全面的依据。
(二)“双轨制”下渐进式推进权责发生制会计改革。政府会计改革是一项系统和长期的工程,改革维度横跨确认范围、计量基础、报告类型等诸多因素,需要统筹规划和稳妥推进。未来政府会计系统应实行“双轨制”,预算会计以收付实现制为基础,财务会计以权责发生制为基础,政府财务报告按两种口径编制,做到信息披露与预算管理相衔接,财务状况与整体风险相吻合。“双轨制”下,需要对会计科目设置进行调整,使政府资产负债真实,收入支出符合预算。
(三)严格界定政府资产负债表项目范围。政府资产负债表覆盖的范围应是政府公共部门,包括政府、政府相关机构及国有非营利性组织等。其中地方政府的资产负债表不仅应涵盖政府部门资产,还应包含地方政府下属的全部法人,最终形成省、市(地)、县三级地方政府财务报告。
(四)制定政府综合性财务报告编制指引及解释。首先应通过拟定并颁布相应的制度,明确编制国家资产负债表的部门、编制时间、编制政策,明确资产负债核算概述、资产负债表编制方法、资产负债核算指标解释等。资产负债表涵盖内容广泛,包括如基础设施、文物、自然遗产、办公资产等。在定期编制国家资产负债表的基础上,还应建立多维度、多角度、精细化的国家财务分析体系,为国家拟定相关政策提供科学依据。其次,尝试编制国家合并资产负债表,充分反映各级政府之间资金运动的整体财务信息。再次,政府财务报表还应编制附注以充分反映本级预算执行情况、国有资产分布和使用、政府采购基金和专项基金的使用等,向社会各界及时、客观披露除国家机密以外的相关信息。
责任编辑 李烝
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