党的十八届三中全会在全面深化改革的总体目标中要求“推进国家治理体系和治理能力现代化”，首次明确提出“国家治理”。在目前我国改革进入攻坚期和深水区的关键时刻，妥善解决经济社会发展中的突出矛盾和问题，努力维护社会公平正义，让改革发展的成果更多地、更公平地惠及全体人民，就更加需要成熟有效的国家治理体系和现代化的国家治理能力。

一、国家治理的基本框架

（一）国家治理的概念。伴随着资本主义的发展，西方学者逐渐意识到无论是单纯的市场手段还是依靠国家的命令和计划都无法实现社会资源配置的最优化，社会成员的政治利益和经济利益遭到不同程度地损害。为弥补和减缓市场失灵和政府失效对资产阶级政权的冲击，西方资本主义国家开始将“治理”的理念引入到国家管理的过程中，并在实践中不断调整适合本国发展的治理模式。1997年，世界银行在其发布的《变革世界中的政府》中正式提出了国家治理（State Governance）的理念，并指出国家治理对于提高一个国家——特别是发展中国家的竞争力具有重要的意义。美国著名治理理论学家库伊曼（Kooiman，1999）指出，国家治理不是一种固定化的安排，而是国家与社会还有市场以新方式互动，以应对日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性。世界银行学院考夫曼（Kaufmann，2002）等人将国家治理定义为一个国家权力运用的传统与制度，它包含三方面内容：选择、监督和更换政府的过程；政府有效制订和实施良好政策的能力；公民和政府对于治理他们之间经济和社会关系的制度的尊重。综合以上，国家治理就是为了最大限度满足公众需求、消弭社会矛盾、稳固自身统治，通过系统化的顶层设计和制度安排，不断动态调整“政府—市场—公民社会”三者利益关系的国家管理过程。

（二）善治是国家治理的最终目标。善治是追求公共利益最大化的社会管理过程，其本质在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态，实际上是国家权力向社会权力回归的过程，政府不能再以简单的强制性行为来达到社会管理的目的。善治是政府、市场与公民社会三者之间通过协调合作从而实现多重动态均衡的国家治理过程。因此，善治应该是国家治理的最终目标。

二、国家治理的逻辑与模式

政府、市场与公民社会是现代国家治理过程中三大基本制度要素，政府与市场、政府与公民社会之间的相互关系直接决定了国家治理的具体模式。

一方面，政府应谨慎确定自身职能范围。政府是人类社会发展到一定阶段的产物。在此之前，人类社会在社会交往中已经自发形成了一些非正式的但被公共认同的制度和规则。出于自身的阶级属性和利益诉求，政府依靠其对暴力的合法垄断重构了新的社会秩序，并逐渐成为一个凌驾于市场和社会之上的公共治理主体。由于此时市场和公民社会的力量还较为薄弱，统治阶层在利益的驱动下不断扩张政府边界，政府的权力触及到社会生活的各个角落，市场和社会完全被纳入到政府体系之中，形成了“强政府、弱市场”的经济格局和“强政府、弱社会”的社会格局。然而，伴随着市场经济的发展和成熟，特别是公民意识的觉醒，国家治理的博弈格局发生了改变，市场和社会的发展速度和作用空间开始上升，原有的国家治理模式已严重阻碍了社会的发展进步，迫切需要构建适应社会发展要求的新的治理模式。于是，新自由主义思潮提出让政府从经济和社会生活中全面退出，使其职能范围最小化，再通过实施私有化、自由化和宏观经济稳定化政策，让市场在国家治理过程中发挥主导性作用，这也是西方国家构建的“强市场、弱政府”的国家治理范式。然而，实践再次证明，这种国家治理模式由于忽视了支持市场经济体制构建的政治与社会基础——具备有效制度供给和秩序治理能力的政府，忽视了制度特别是社会资本、公民信任等非正式制度对经济发展的重要作用，从而加深了贫富差距和阶级冲突，加剧了社会阶层的分化，将国家与社会推向了混乱与衰退的境地。苏东国家“休克疗法”的失败以及2008年全球金融危机的爆发都是对此最好的佐证。

另一方面，公民社会力量应被给予更多关注。公民社会的概念最早起源于西方哲学，亚里士多德、黑格尔、哈贝马斯等哲学家主张对国家治理主体采用“国家——市场——公民社会”的三分法，反对以国家为中心或以市场为中心的国家治理模式，主张通过社会思想文化及意识形态的渗透来平衡国家、市场、公民社会三者之间的关系，从而实现民主、自由、平等、公正的国家治理目标。在政治民主化和经济市场化浪潮下，传统意识形态的弱化和价值取向的多元化使社会成员的社会公平意识、权利意识、参与意识等公民意识逐步提高，公民社会力量应给予更多关注。

由此可见，在现代国家治理过程中，政府、市场与公民社会是利益共享、互惠共生的正和博弈关系，实现善治这一国家治理的最终目标，需要从保证公民参与、落实法治、强调公共决策的共识导向、实现所有公民的政治平等、提高透明度、强化责任政府与问责制、改善政府对公民需求的回应性以及提升政府效能与行政效率等维度考量，这也是联合国对亚太地区国家推进国家治理提出的建议。

三、国家治理在我国的实现路径——基于财政的视角

十八届三中全会在提出要推进国家治理体系和治理能力现代化的同时还明确指出“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”这不仅是新时期关于我国财政职能作用的重要论述，而且凸显了在推进国家治理体系建设过程中深化财税体制改革的重要性。作为“庶政之母”的财政不仅是联系“政府——市场——公民社会”三者之间的重要纽带，更是确保实现善治目标的物质保障和制度保障。因此，深化财税体制改革可以说是构建现代化国家治理体系的内在要求。

（一）健全和完善财政预算管理制度。一国的财政预算管理制度从某个角度可以反映一国政府公平和民主的程度。表面上，财政预算管理制度改革是对政府经济资源的再分配，但其深层次却是对政府公共权力的再调整。首先，要改革预算编制方法，加快支出标准建设，优化编制程序，细化编制预算，增强预算的科学性和完整性；清理和规范财政重点支出同财政收支增幅或GDP挂钩事项，根据各地区经济社会发展的程度和重点合理安排重点财政支出，加大政府统筹安排财政资金的力度和灵活性；实行跨年度预算平衡机制，积极推行以结果为导向的预算管理改革，将预算管理的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。第二，要完善现行的财政转移支付制度，对财政转移支付的政策目标、资金来源、分配形式和分配程序做出权威性的统一规定，提高转移支付的公平性和透明性；要按照基本公共服务均等化的要求，明确中央和各级地方政府事权责任，中央政府要严格控制专项转移支付的范围和规模，对性质相同的专项转移支付项目进行整合归并，把专项转移支付的范围限制在具有溢出效应的跨区域和全国性的公共服务项目上，逐步降低专项转移支付占总体转移支付的份额，将其置换出来的财力纳入一般性转移支付，增强地方政府统筹安排资金的能力。第三，要完善国库集中收付制度，深化预算单位级次和加大专户资金管理力度，将公共财政预算资金、政府性基金预算资金、国有资本经营预算资金全部纳入国库集中支付范围，实现对财政资金流向和流量的全面监控；要进一步推进非税收入收缴管理改革，将行政事业性收费、罚没收入、国有资本经营收益等所有非税收入纳入改革范围。最后，要严格监督预算编制和执行过程中财政法规、政策、制度的执行情况，监督财政资金运行和管理过程中账目管理指标下达、资金拨付的合法、合规情况，推进财政信息公开，主动接受社会监督；要完善财政支出绩效评价体系，细化财政支出绩效评价层次，研究制定财政支出绩效评价办法、工作程序、评价指标设置及标准选择以及评价结果等一系列制度规范；要在政府预算中适时引入权责发生制原则与绩效预算的制度框架，增强预算的前瞻性和连续性。

（二）深化税收制度改革。税收作为政府强制、无偿地参与社会产品分配的活动，不仅是国家取得财政收入的一种方式，更体现了国家与纳税人之间的利益分配关系。现阶段深化税收制度改革就是要强化税收在经济生活中的利益调节作用，努力构建相对公平的利益分配格局。首先，要加快建立综合与分类相结合的个人所得税制度，合理调整个税免征额、税率级距和税负水平，减少税率档次；要进一步细化费用扣除标准，逐步扩大费用扣除范围，尝试实行以家庭为基本申报单位的所得税申报模式，充分考虑纳税主体婚姻状况、赡养人口数量、子女教育、住房和医疗等重大支出项目，及早建立费用扣除标准与物价指数联动机制，切实保障工薪阶层最基本的生活需要。第二，要按照估计标准调整消费税课税范围，适当增设新税目，扩展消费品项目的税基，将明显超越普通大众生活水平的高消费项目或奢侈消费行为列入征税范围；要合理设置消费税税率，对国家实行专卖、价高利大的应税消费品和奢侈品实行高税率，对生活必需品采用低税率或免税，减轻低收入阶层的税收负担；推动消费税由价内税改为价外税，计税依据由含税价格改为不含税价格，以便与增值税计税依据统一，提高征税的透明度。第三，要不断完善和规范房地产价值评估体系，确保房产税税基的科学性和合理性，政府要按照工业用地、商业用地、农业用地和生活用地的分类以及本地区的经济发展状况设置差别化税率并制定城市居民基本生活性住房免税标准，对标准之下的住房实行较低税率或免税，在标准之上的、对超出的部分采用较高税率；对于保障性住房和农村家庭用房予以免税。最后，要继续推进资源税税制改革，加快推动煤炭、矿产资源由从量计征向从价计征转变，适当提高资源税税率标准，整合各类资源性收费，将资源性收益从经营性收益中剥离开来，将资源性收益的主要部分和国有企业红利（特别是垄断企业性收益）纳入公共财政，专门用于改善社会保障和公共服务。

（三）建立事权与支出责任相统一的财税体制。逐步建立事权与支出责任相互统一的财税体制对于转变政府职能、提高财政资金使用效率，实现“国家——市场——公民社会”三者之间的多重稳定均衡具有重要的意义。首先，要按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则，合理界定中央与地方政府的事权和支出责任，并逐步通过法律形式予以明确，特别要力争在义务教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务领域划清中央与地方的支出责任，不断增加财政对公共服务领域的投入。第二，要加强中央、省两级自上而下的垂直转移支付和地区间横向转移支付的力度，中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托给地方，同时中央也可为地方承担一些跨区域且对其它地区具有较大影响的公共服务支出责任，通过构建纵横交错的转移支付体系解决地区之间非均衡的发展状况。第三，要把加强县级政府提供基本公共服务财力保障放在更加突出的位置，积极推进“省直管县”和“乡财县管”的财政管理体制，减少预算层级，各地区可结合本地区的实际情况自主选择省以下的财政管理体制，甚至在一省内也可尝试确立多种财政管理体制和模式。第四，要在统一税政的前提下，赋予省级政府一定程度的税目、税率调整权，减免税权，培育地方可持续性的税源，提高地方政府的积极性，保持中央和地方财力格局的基本稳定。最后，要适度加强中央事权和支出责任，通过更加深入的制度构建来建设具有强大制度供给、秩序治理和宏观调控能力的政府，并以此为基础，通过培育健康的市场机制与整合社会结构来实现国家治理的最终目标。

责任编辑 张蕊