一、美国国库支付电子化管理基本情况

美国联邦财政部一直致力于采取更加安全、高效、透明的国库资金运作方式，积极推动支付电子化管理的发展。截至2013年7月，联邦本级电子支付覆盖率达到了95.3%，已成为联邦资金支付的主要方式。

（一）国库支付电子化管理发展历程

起步阶段。20世纪80年代初，财政部财务管理局借助联接美国各金融机构的自动清算系统，实现了从美联储国库单一账户到开设在商业银行的数以万计的收款人账户的自动转账支付，拉开了美国政府国库支付电子化的序幕。1987年，财政部财务管理局开始实施“供应商快递项目”，通过电子化方式向联邦机构供应商支付资金。随后，财政部财务管理局又推行了“支付直达项目”，将联邦雇员工资、社会保险支出、退伍军人津贴等，由传统的邮寄国库支票改为电子转账支付。这一阶段，财政部财务管理局的工作重点是构建电子化支付系统、建立电子化管理标准化体系以及推动电子支付法案出台。

拓展阶段。实施国库支付电子化管理初期，财政资金支付方式不是由财政部、国会或其他政府机构决定，而是由收款人选择采用电子或支票方式。受传统观念、使用习惯以及商业银行服务等方面的影响，很多收款人特别是老年人仍倾向于接收支票的方式。为加快推进支付电子化，财政部财务管理局做了大量普及知识、扭转观念的工作，如推动国会立法，确立支付电子化管理的法律地位，不断提高非电子化支付的门槛，使电子化方式逐渐成为日常支付的主体；采取发放手册、制作视频等方式，向收款人、供应商、联邦政府机构宣传电子支付在安全和效率等方面的优势，鼓励使用电子化方式。与此同时，以构建标准化体系为突破口，大力整合各政府机构、财务管理局以及美联储之间的支付管理系统，夯实电子支付的技术基础。

推广阶段。2010年，美国财政部正式发布《电子资金传输规则》，要求联邦资金原则上通过电子化方式进行支付，只有90岁以上的老人、身体残疾或智力障碍等特殊人员仍然可以接收纸质国库支票。该规则同时设置了3年的过渡期，明确自2013年3月1日起，全部实行支付电子化管理。据美国财政部财务管理局资料显示，在全力推行电子化管理后，电子支付比例显著上升，尤其是社会保险、退伍军人津贴等社会保障支出，在2012财年开始时（2011年10月）电子支付方式占比为89.2%，到2013年7月已上升至97.3%。

（二）主要业务管理流程

美国财政部财务管理局在联邦储备银行开设国库单一账户并具体经办国库集中支付业务。目前，主要的资金支付业务都基于电子化方式运作，电子信息在联邦机构、区域财政支付中心、联邦储备银行、财务管理局之间传递，实现了电子化资金支付和自动化账务处理。

资金支付。联邦机构向区域财政支付中心发送支付申请电子文件，区域财政支付中心将支付文件发送至联邦储备银行，联邦储备银行向收款人的商业银行账户进行电子转账。支付完成后，联邦储备银行向区域财政支付中心发送支付确认电子文件，区域财政支付中心再转发给机构。

每日现金流统计。每一个工作日结束时，联邦储备银行将支付明细信息传送至现金管理系统，将账户汇总信息传送至中央记账系统，由中央记账系统进行信息核对和调整，确保信息的一致性、记账的及时性。确认完毕后，现金管理系统将明细信息传送至区域财政支付中心，区域财政支付中心通过系统转发至机构。

每月对账及差异处理。每月终了，区域财政支付中心向中央记账系统递交包含当月电子支付汇总信息的责任说明，机构向中央记账系统递交账户汇总信息的事务说明，两者经过核对形成差异说明。中央记账系统将差异说明和其他的凭证辅助信息以电子文件和缩影胶片的形式提供给机构。电子文件和缩影胶片上的信息是相同的，财务管理局保存缩影胶片作为会计档案。

二、加拿大国库支付电子化管理基本情况

加拿大同样具有良好的国库集中支付制度基础，社会信息化程度和电子支付比率很高，部分专项指标甚至超过美国。由于加拿大属于英联邦成员国，其国库管理机构设置和制度设计带有一定的英联邦色彩。

（一）国库支付电子化管理发展历程

加拿大据称是全球联网率最高的国家，全国主要城市均有高速数据网相通，上网费用全球最低。早在1995年加拿大政府就提出“让加拿大成为全球最为互动互联的国家”的宏伟目标，实施了“连接加拿大”信息化发展规划。其战略思维就是以电子政务为龙头和突破口，带动电子商务及信息产业等新经济的发展，全面提升国家经济竞争力。1999年，政府正式颁布了国家电子政务战略计划——“政府在线”。“政府在线”是一个庞大的系统工程，并不局限于信息技术，还涉及政府管理革新以及行政职能调整，主要集中在信息服务、申请事务和促进经济技术发展等三个方面。得益于政府采用的综合性电子行政程序，加拿大国库支付电子化管理的发展也颇为迅速。

2007年12月，Visa国际组织公布了一份针对政府实施电子支付的研究报告，对全球43个主要市场经济国家的政府在线支付能力进行排名。结果显示，加拿大政府在实施电子支付方面居世界领先地位（获得92.4分，满分为100分）。据统计，2012年，加拿大政府电子支付所占比重约为77%。为进一步扩大支付电子化管理的覆盖范围，2012年10月，政府启动了“直接存款项目”，计划到2016年4月（加拿大财政年度从4月1日开始）逐步取消支票，全部采取电子化支付方式。

（二）主要业务管理流程

加拿大政府预算批准后，由出纳总署、各部门单位等机构实施并接受审计总长依法监督和控制，任何部门不得变更预算和超额支出。预算执行后，由审计总长独立组织审计，直接向议会报告审计结果。

资金支付。各部门统一向出纳总署提交支付申请电子文件，出纳总署审核通过后向代理银行签发电子支付指令，代理银行将资金支付到最终收款人。每日营业终了，通过中央银行的国库系统（TS）与各代理银行进行资金清算。

账务处理。出纳总署每完成一笔资金支付，即在总账系统（GLS）中进行登记，并将汇总账务信息传送到中央财务信息管理和报告系统（CFMRS）。中央银行每日与各代理银行进行资金清算后，将账户现金变动信息传送至CFMRS。各部门的支出信息通过各部门的部门财务管理系统（DFMS）传入CFMRS。

信息报告。所有各子系统的信息最终都汇集到中央财务信息管理和报告系统中进行管理，统一对外发布预算执行报告和政府财务报告。

三、美、加两国国库支付电子化管理的主要特点

（一）多层次构建安全保障网，确保财政资金和信息安全

建立多目标支付审核控制体系。美加两国通过一系列制度安排实现预算执行的合规性控制：一是预算指标控制，所有支出严格按预算执行，禁止无预算、超预算支出。二是现金流量控制，要求各部门根据用款需要合理编报用款计划，控制支出进度。三是合同订单控制，通过收集合同订单记录，及时定位政府采购违规情况。四是收款人账号控制，对所有联邦资金收款人账号实行备案管理，并对涉嫌洗钱、恐怖活动等资金流动情况进行自动化审查。

大量应用信息安全技术。在网络构建上，美国、加拿大联邦政府业务系统大都直接运行在互联网上，主要通过身份认证、数字签名、数字信封等方式来保证系统安全。部分地方政府（如加拿大安大略省）则建立了专门的局域网用于处理财政资金支付业务，采用技术手段与外网隔离。美国对国库支票也采取了加密手段（如图所示）。在支票右下角印有支票密码，根据支付日期、金额、收款人等关键信息生成支票密码（一种特殊的二维码，通过特殊设备可以识别）。美联储在办理支票兑付时，将其与财务管理局支票签发系统的电子信息进行比对，确保支票的真实性和有效性。

加强信息备份和审计管理。目前，美国财政部财务管理局下设两个分支付中心，两个中心达到了金融级备份水平，一旦一个中心遭受网络攻击、地震、飓风等意外而终止服务，另一个中心可立即接管该中心的全部服务，实现7×24小时不间断运行。两国还高度重视信息审计管理，联邦政府各部门以及国库支付管理机构都建有单独的审计系统，由专人负责监控系统和网络的运行情况。每年都要进行审计系统有效性的评估，不断丰富和完善审计系统的控制规则，提高整个系统的防御能力。

（二）重视标准化建设，以此为抓手推动电子化管理

统一预算编制与执行信息分类。为实现预算编制与预算执行环节的信息传递、控制、追踪与反馈，美国国库总账账户编码与预算编码分类一致，且记录口径一致（如图所示）。国库编码与预算编码信息均包括国库机构代码、账户代码、传输代码、资金类型代码、功能分类代码等。国库支付信息继承预算编制相关信息并做相应扩展，增加一位财政年度代码，表明资金支付的时间属性。

建立信息采集标准化体系。在美国，收款人根据不同类型，如供应商、联邦政府雇员、联邦社会福利资金受益人等，按要求填写相关信息注册表，收集收款人的识别号、账户信息等资金支付基础信息。在加拿大，所有联邦政府资金收款人需预先填写《直接存款申请表》，向出纳总署提供资金支付所需的必要信息。

建立信息共享平台。为方便机构快速采购货物和服务，并加强监管，2007年美国财政部在各机构自建财务系统外建设了采购订单处理平台，为机构提供自动化的采购订单收集、确认和审批流程，供应商也可通过该平台管理与多个机构的应收款项。通过采购订单处理平台提供的一致、安全、透明的通信渠道，可随时查询每个交易的处理状态。目前有超过40家联邦机构、7.5万家供应商使用该平台，采购订单处理量达到每年3000万笔。

（三）相关法律体系较为完善，对电子化管理主体和活动过程形成有效约束

美国《联邦机构支付规则》。该法案明确规定了联邦政府电子支付相关要求、收费标准、信息传输规范等，要求联邦所有非税收入与政府支出必须通过电子支付方式（EFT）进行，除非得到国库秘书官的批准。国库秘书官负责确保同意使用电子支付方式的个人在合理负担内，接受电子支付方式并提供技术保障。下列情况可仍然保留支票支付方式：精神疾病患者以及偏远地区人员；出生于1921年3月1日之前的人员；通过直接支付卡无法完成支付或卡丢失等情况。

美国《联邦信息安全管理法案》。该法案定义了一个广泛的框架来保护政府信息，免于自然以及人为的威胁，包括一系列安全准则和标准，在2002年成为电子政府法律的一部分。法案把责任分配到各联邦机构来确保联邦政府的数据安全，需要程序员和每个机构对信息安全计划执行年度评估，目的是以一种低开销、及时和有效的方式把风险控制在可接受的范围之内。

加拿大《联邦财务管理法》。该法案是加拿大财政财务管理的基本法律，明确了预算执行管理各方的职责、收支程序，并对内部审计和财政资金绩效评价提出了日常管理框架和方法要求。

加拿大《联邦直接存款法案》。该法案明确规定联邦资金支付活动中，要逐步推行电子化方式，实现从国库到收款人账户的直接转账支付，并对直接存款适用条件、支付程序、标准化要求进行全面规范。

（四）数据综合分析利用成果丰富，带动政府财务管理水平大幅提高

据加拿大最新研究发现，79%的首席财务官期望通过提高信息利用率、增强数据分析能力来支持战略决策。在国库管理领域，利用电子数据进行深度分析和挖掘，同样有助于对业务处理过程的控制、监督，有助于管理风险的评估、识别，有助于决策支持信息的完整、准确。

以下是加拿大国库部提供的，根据实际业务数据形成的一个在线监控案例（见图）。这一例子当中，通过几个指标发现了管理中存在的问题。如未附采购订单指标（no PO referece）表明，对采购订单的检查是控制的一个薄弱环节，数据显示尽管财务系统要求发票后面应附采购订单，但多数金额超过2万美元的发票未按规定执行。小于100美元的发票占比指标表明，有80%的小额支付没有使用公务卡。即时支付指标显示超过一半的发票被即时支付，并没有在30天以后支付，表明实际支付行为与延期支付政策存在差异。此外，该图示还显示出单笔交易的最大金额和最小金额以及交易金额分别为正数、负数和零的交易数量。通过监控这些数据，审计人员发现一笔金额为12亿美元的巨额发票，经核查为录入错误，立即通知相关部门中止支付。

四、几点启示与借鉴

（一）从根本上强化财政支出管理职能。美国财政部财务管理局每年支付业务量高达十几亿笔，社保、工资等财政性资金均可直达个人账户，而我国中央政府一年的支付业务量仅为800多万笔，差距巨大。加拿大国库部借用支付电子化手段将监督管理融入整个预算执行流程，实时对支付风险进行评估、识别，正与我们准备推行的“财政大监督”理念相契合。美加两国支付电子化的实施效果表明，支付电子化管理不仅仅使财政部门能够以较低成本，更安全、更及时地将资金直接拨付给更广泛的用户，更能够让财政部门对支付全过程进行自动化控制和监督，从根本上强化财政支出管理职能。

（二）进一步提升财政资金安全保障水平。美国财政部财务管理局、加拿大出纳总署在对比电子化方式与传统方式时，都非常肯定地认为电子化方式更安全、更可靠。与支票支付方式相比，电子化管理不存在支票丢失、被盗或是损毁的风险；一旦支付指令发出，不会出现延迟支付问题，资金入账更及时；资金支付过程受到全方位的控制和监督，不会出现错支、漏支的情况。在我国，“字据为凭”的传统观念根深蒂固，然而随着科技的发展，纸质单据的安全性正受到挑战。近年来发生的财政资金安全案件大都与伪造纸质凭证和公章有关，而且伪造手段越来越高，门槛越来越低，亟需采取行之有效的办法予以解决。美加两国的实践经验表明，实行支付电子化，在业务上实现链条式管理，在技术上建立起更科学的信任体系，是目前条件下保障财政资金安全最强有力的手段。

（三）大幅降低行政成本。据美国财务管理局测算，在美国，一笔纸质支票的综合成本大约为1.195美元，采用电子支付的成本仅为0.089美元，联邦政府一年可节约成本十几亿美元。加拿大支票的综合成本大约为每笔0.82加元，电子支付的成本为每笔0.13加元，如果全部实行电子支付，2013财年联邦政府可节约行政成本1700多万加元。我国正处于国库支付电子化管理的初级阶段，但效果已初步显现。据电子化管理第一个试点省河北省初步测算，2013年1至8月，电子化支付资金610多亿元，减少纸单14万张、签章66万个。可以设想，如果将人工成本、交通成本、银行代理成本等多种因素考虑在内，支付电子化推广到全国，将产生巨大的经济效益和社会效益。支付电子化管理，可以作为落实党中央、国务院“厉行节约”要求的重要举措，加大推广力度，扩大社会影响。

（四）产生较大的溢出效应。美加两国的支付电子化管理实践表明，这种新的方式在推进国库改革深化、提高国库管理水平、加强数据分析利用等方面具有巨大的应用潜力。如美国通过持续推进电子化管理，财政部财务管理局将原来分别位于国土4个方向上的分支付中心缩减为2个；通过推行采购订单处理平台，为政府机构和供应商提供便捷的服务，降低政府采购成本，促进政府采购市场发展壮大。另外，通过电子化方式，美加两国财政部门大幅提高对每笔资金支付时间的掌控力度，更加精准地预测国库存款余额，实行现金管理，提高财政资金收益。具体到我国，支付电子化不仅仅是支付方式的转变，更是“新生产力”的运用，必将对国库管理内涵、制度基础、控制手段等方面产生深刻影响。财

（课题组成员：赵永旺 刘文卿 石桂华 孙士和 陈璐璐 田红梅）

责任编辑 王静君