时间:2020-02-16 作者:刘国艳 (作者单位:国家发改委经济研究所)
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摘要:
我国现行的财税体制是1994年分税制改革基础上逐步建立和完善起来的,初步建立起了财政收入稳定增长机制,中央财政的宏观调控能力也得到明显增强,基层政府的基本公共服务供给能力有所提升。但总体来看,现行财税体制更多地追求效率,在调节收入分配、兼顾公平方面却有所不足,一定程度上影响了经济社会的长期可持续发展。为了实现党的十八大提出的“到2020年全面建成小康社会”的目标,未来十年迫切需要加大财税体制改革步伐。
一、我国财税体制的现状与问题
(一)政府收入制度改革不到位,影响收入分配调节功能的发挥
1.税负结构不合理。受现行税制影响,在我国不同产业、地区、企业和人群税负不一、结构不尽合理,尤其是工薪收入税负偏重、财产性收入税负过轻,出现了一定程度的逆调节作用,既不利于公平,也不利于效率,且直接影响到内需的扩大。
2.政府收入制度改革不到位。一是税制不健全,一些能够调节社会分配功能的重要税种基本缺失,难以有效发挥税收制度的分配调节功能。二是增值税范围过窄,对经济结构调整与产业升级以及自主创新能力的提升都十分不利。三是所得税、财产税等直接税收对收入分配的调节功能差,不利于社会的长期稳定。...
我国现行的财税体制是1994年分税制改革基础上逐步建立和完善起来的,初步建立起了财政收入稳定增长机制,中央财政的宏观调控能力也得到明显增强,基层政府的基本公共服务供给能力有所提升。但总体来看,现行财税体制更多地追求效率,在调节收入分配、兼顾公平方面却有所不足,一定程度上影响了经济社会的长期可持续发展。为了实现党的十八大提出的“到2020年全面建成小康社会”的目标,未来十年迫切需要加大财税体制改革步伐。
一、我国财税体制的现状与问题
(一)政府收入制度改革不到位,影响收入分配调节功能的发挥
1.税负结构不合理。受现行税制影响,在我国不同产业、地区、企业和人群税负不一、结构不尽合理,尤其是工薪收入税负偏重、财产性收入税负过轻,出现了一定程度的逆调节作用,既不利于公平,也不利于效率,且直接影响到内需的扩大。
2.政府收入制度改革不到位。一是税制不健全,一些能够调节社会分配功能的重要税种基本缺失,难以有效发挥税收制度的分配调节功能。二是增值税范围过窄,对经济结构调整与产业升级以及自主创新能力的提升都十分不利。三是所得税、财产税等直接税收对收入分配的调节功能差,不利于社会的长期稳定。四是资源与环境相关税收改革滞后,国家所有的资源租金没有全部纳入政府收入范围,既不利于资源节约型、环境友好型社会建设,也不利于收入分配和社会公平。五是国有资本经营收入征收比重过低,既不利于国家所有者权益,也不利于公平竞争环境的形成。
(二)各级政府之间财政关系仍未理顺,为经济发展埋下隐患
1.各级政府间事权与财权不适应。财权层层上移,事权却层层下移,地方财政承担了过多的支出责任。自1994年以来,中央财政收入在全国财政中的比重稳步保持在50%以上的水平,而地方政府除拥有一定的收费权和极个别税种的开征权外,不再拥有任何财权,巨大的支出压力导致了地方政府的投资冲动,造成了资源环境的巨大代价,同时还累积了大量的地方政府债务。据统计,截至2010年底,全国地方政府性债务规模达到10.7万亿元,远远超过国债规模,为未来经济发展埋下了隐患。
2.各级政府事权与财力不匹配。在各级政府事权未做调整,财权主要集中在中央的背景下,各级政府的财力也未与其支出责任匹配。这主要是由于现行转移支付制度还不完善、结构还不合理,资金分配不够科学、透明、规范,不利于财政横向均衡和区域协调发展。我国自1994年逐步建立起的转移支付制度,主要是以增量调整为主,对于存量主要是保护地方的既得利益,这种改革使得转移支付制度带有明显过渡特征,弥补纵向、横向财政失衡的均等化功能薄弱,对地方应有的补偿性拨款缺失或不足,在一定程度上加大了区域不平衡,降低了资金使用效率。
(三)预算体制改革滞后,影响财政作用的发挥
1.现行财政预算间衔接不够。我国现行预算并没有覆盖所有的政府财政收支活动,庞大的具有财政性质的资金收支尚未纳入政府预算体系和财政监管范围。国有资源的租金性收入和国有资产的经营性收入没有完全纳入财政管理。公共财政预算、社会保障预算、国有资本经营预算等方面资金使用存在相互交叉、相互混用、相互挪用的现象,加大了财政运行的风险。
2.预算管理体制不完善。现有预算为年度预算,没有中长期预算或周期预算,不仅具有比较明显的顺周期作用,不利于宏观调控,且与国家长期发展规划衔接不紧密,不利于长期发展战略实施。现行预算编制方法的科学性和准确性不足,预算执行过程中随意调整、不按预算支出的现象时有发生,弱化了财政预算的规范性和严肃性。
3.预算编制与执行缺乏有效的制约与监督机制。当前预算的透明度较低,预算审核和审批流于形式,缺乏有效的外部监督机制,致使财政资金使用效率低下。
二、未来财税体制的总体思路
为实现到2020年全面建成小康社会这一目标,我国的财税体制也要进行相应的改革与调整,财税体制改革的主要目标应该从1994年提高“两个比重”转向促进基本公共服务均等化。未来财税体制改革要按照“收入体制完善、支出体制攻坚、预算体制突破”的总体要求,以完善税制为突破口,前期围绕结构调整,后期围绕调节收入分配,完善政府收入制度,通过适当上移部分基本公共服务的支出责任重心,逐步明确与规范各级政府间的事权与支出责任,构建事权与财权匹配、与财力相适应的分级财政管理体制;按照“扩围、监督、展期”的顺序,分步推进预算管理体制改革,最终形成覆盖全部财政性收支、编制、执行和监督分离、年度预算与中长期预算并存的复式预算体制。
三、财税体制改革的路线图和时间表
财税体制改革是一个系统性工程,它涉及到财政、税收制度方方面面的内容,应该遵循整体设计、分步实施的原则推进。但由于各项改革推进条件的成熟程度不同,对经济社会所产生的影响不同,改革的难度不同。因此,下一步财税体制改革在总体上遵循先收支配套改革、后预算体制改革顺序的基础上,要结合国际和国内经济重大变化,根据各项改革的轻重缓急以及条件成熟情况,确定改革方案。
(一)近期(2013-2014年)改革措施
近期改革主要以营改增为突破口,围绕现阶段经济调整的需要,完善流转税和资源财产税收体系,改革政府、企业与个人收入分配制度,适当上移部分基本公共服务的支出责任,完善转移支付制度,推进复式预算制度。
1.加快推进间接税改革。这一阶段税制改革以完善流转税和健全资源环境税收制度为主,具体包括:一是扩大增值税征收范围,相应调减营业税等税收,进一步消除重复征税,逐步推进货物与劳务税制的统一;二是调整消费税范围和税率结构,将部分容易污染环境、大量消耗资源的产品等纳入消费税征收范围,增加消费税应税品目;三是通过对煤炭资源实行从价征收、提高其他矿产资源从量计征税额、将水资源纳入资源税征收范围等措施推进资源税改革;四是进一步健全和规范国有企业经营利润上交制度,保护国家作为国有资本出资人的权益,并为促进产业结构调整和提升产业竞争力提供财政资金支持;五是进一步清理行政事业性收费和政府性基金,加强规范化管理。
2.适当上移部分基本公共服务的支出责任。在营改增全国推行的背景下,可以保持中央与地方增值税分成比例不变,适当上移社会保障、公共卫生、教育等基本公共服务的支出责任重心至中央,并明确中央与地方以及地方各级政府间的事权和支出责任,以此推动基本公共服务的均等化。
3.完善转移支付制度。借助营改增,要进一步完善转移支付制度,可将因增值税扩大所增加的中央税收入全部用于一般性转移支付,以此进一步扩大一般性转移支付的规模,优化转移支付结构;整合专项转移支付项目,加大公式化分配资金规模,逐步形成统一、规范、透明、可预期的中央、省两级两类转移支付体系,增强地方政府尤其是县级政府提供基本公共服务的保障能力。
4.推进复式预算制度。鉴于我国政府投资额占GDP的比重较高的情况,必须加快推进复式预算制度,完善由政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算构成的复式预算框架。并处理好各预算之间的关系,在保持各类预算的相对独立性的基础上进行必要的调剂,提高不同类型预算间的协调度,从而实现公共资源的有效利用。
(二)中期(2015-2017年)改革措施
中期改革主要以完善直接税为突破口,围绕调节居民收入,优化税制结构,增强税收调节收入分配功能,进一步调整与明确各级政府的事权和支出责任,推进省以下财政体制改革,建立相互制衡的预算管理运行机制。
1.完善直接税。一是完善企业所得税,通过扩大税前加计扣除与加速折旧政策范围、减免小微企业所得税等措施,积极构建有利于创业创新和小微企业发展的企业所得税制度;二是简并房地产交易环节有关税种,择机全国推进个人住房房产税改革和单位房产的房产税改革,统筹推进房地产税费改革,努力构建覆盖住房交易、保有等环节、合理完善的房地产税收制度;三是改革个人所得税,加快个人收入申报和财产登记、信息沟通等社会征信系统建设,逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制,将工资、津贴等固定性、经常性所得作为综合所得按年计算征税,同时依据家庭人口、赡养、抚养等基本情况设立扣除项目,将资本所得和临时性、偶然性所得作为分类所得按次计算征税;四是在上调社会保障统筹级次至中央后,应及时开征社会保障税,健全社会保障筹资机制。此外,为进一步优化税制结构,还需要完善间接税,通过降低增值税税率、结构性调整消费税、开征污染排放与环境保护税等措施,强化税收结构调整与升级的作用。
2.推进省以下财政体制改革。经过上述税制改革,地方税收体系建设得到加强,同时,随着财政层级的扁平化改革以及中央与地方之间事权和支出责任划分的进一步明确,有必要规范省以下财政收入和支出责任划分,将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移,强化省级政府在基本公共服务领域的支出责任,提高保障程度,促进省内地区间基本公共服务的均等化。
3.健全预算管理运行机制。要在完善预算公开制度、健全预算绩效管理制度的基础上,加快机构改革,积极构建预算编制、执行和监督“三权”分离的预算管理制衡机制,以及建立预算编制、执行、评价等一系列全过程预算绩效管理机制,理顺预算管理机制,努力提高财政资金使用效益,提升预算管理水平。
(三)远期(2018-2022年)改革措施
远期改革主要以下放地方财权为突破口,围绕体制机制的健全与完善,进一步推进税制改革,赋予地方部分税权和举债权,建立中长期预算管理制度。
1.进一步完善税制。这一阶段的税制改革主要是在健全中期税制的基础上,进一步完善税制。一是适时开征遗产税和赠与税,充分发挥其辅助调节社会分配,促进和谐社会建设的功能。二是改革现有资源环境相关税费,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿制度。在资源开采环节统一征收“资源开采和补偿税”,将环境治理和生态恢复的责任由企业自担转变为政府与企业共担,并将其范围扩大到整个具有商品属性的自然资源开采中。在资源使用环节,要清理整合现行排污费、污水处理费统一并入“污染排放税”,增强污染制造者的环境保护意识。
2.赋予地方部分税权和举债权。一方面,按照“中央立法为主,地方立法为辅,中央、地方分税分级管理”原则划分税收管理权限,规定税基由中央统一规定,事关全局性税种的立法权、开征停征决定权、税目税率调整权等集中在中央。赋予地方政府地方税种的开征、停征、调整税率和减免税权,以及在中央统一指导下,对具有区域性特点的税源开征新税种的权力。另一方面,在地方税收体系逐步健全,地方政府融资平台的债券融资规模不断扩大的背景下,可以考虑赋予地方政府完全的举债权,允许其为当地无收益项目筹集建设资金,逐步建立起较规范的地方公债制度。
3.建立中长期预算管理制度。要打破当前只有年度预算的现状,逐步在我国建立多年预算,并注意与国家发展和改革部门的中长期国民经济和社会发展规划实现有机的整合,充分利用国家中长期规划中大量的数据、信息,及其反映的国家长远战略和各项具体的政策目标和任务,将政府预算与国家中长期规划有效地衔接与协调起来,增强预算的前瞻性和连续性。财
责任编辑 雷艳
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