时间:2020-02-13 作者:白景明 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
随着经济高速增长和经济改革逐渐深化以及税收决策的公众参与热情不断升温,要求加快税制改革进程、深化财产课税制度改革的呼声日高。笔者认为,要把财产课税当作政策工具来用,需要全面认识个人财产课税,在合理界定个人财产课税定义的基础上,准确分析课税环节选择、课税制度体系和税制改革可行性等问题。
一、个人财产课税制度体系的内容
财产税是一种古老的税制。在人类社会经济发展过程中,个人财产的积累日益增长、结构日趋复杂,特别是西方资产阶级革命后个人财产保护制度逐渐健全,个人财产扩张有了更为扎实的制度基础,个人财产占全社会财产的比重快速上升。在这种背景下,个人财产课税制度在整体税制结构中的地位愈加重要。改革开放以来,我国个人财产的积累进入高峰期,如何对个人财产课税自然也成为焦点问题之一。特别是2000年后房地产商品化,房产成为个人财产的重要组成部分,直接加大了个人财产课税难度,客观上要求改革个人财产课税制度。
正确认识个人财产课税首先要对个人财产课税制度体系的内容有一个相对全面的把握。很多人把个人财产课税简单视为就是财产税,这在观念上是要误入歧途的。个人财产课税是对个人财产存续的全程课税,...
随着经济高速增长和经济改革逐渐深化以及税收决策的公众参与热情不断升温,要求加快税制改革进程、深化财产课税制度改革的呼声日高。笔者认为,要把财产课税当作政策工具来用,需要全面认识个人财产课税,在合理界定个人财产课税定义的基础上,准确分析课税环节选择、课税制度体系和税制改革可行性等问题。
一、个人财产课税制度体系的内容
财产税是一种古老的税制。在人类社会经济发展过程中,个人财产的积累日益增长、结构日趋复杂,特别是西方资产阶级革命后个人财产保护制度逐渐健全,个人财产扩张有了更为扎实的制度基础,个人财产占全社会财产的比重快速上升。在这种背景下,个人财产课税制度在整体税制结构中的地位愈加重要。改革开放以来,我国个人财产的积累进入高峰期,如何对个人财产课税自然也成为焦点问题之一。特别是2000年后房地产商品化,房产成为个人财产的重要组成部分,直接加大了个人财产课税难度,客观上要求改革个人财产课税制度。
正确认识个人财产课税首先要对个人财产课税制度体系的内容有一个相对全面的把握。很多人把个人财产课税简单视为就是财产税,这在观念上是要误入歧途的。个人财产课税是对个人财产存续的全程课税,包括形成、转让和保有三个环节上的课税。其中,个人财产的形成又包含购置和继承两种方式,转让又包含所有权转让和使用权转让两种情况。目前人们常说的财产税是特定税类,主要是财产保有课税,涉及不动产和流动资产两类财产。个人财产全程课税的三个环节都涉及多个税种。在个人财产形成环节,个人实际上要承担价款中包含的所有税收;财产转让环节,个人要直接以纳税人身份承担各类税收;财产保有环节课税人也是纳税人。前两个环节课税带有一次性课税特点,最后一个环节课税带有持续性特点。从税额分布看,尽管各国税制有差别,但基本格局是前两个环节税额占比大,财产保有环节税额占比低,主要原因是各国都设定了免征额。强调个人财产课税包括三个环节的课税,目的在于说明个人财产课税与流转税和所得税均有直接关系。进一步说,就是要让人们认识到个人财产特别是不动产的销售和转让与其它商品的流通在课税制度上并无根本性区别,因而设计个人财产税制理应通盘考虑流转税、所得税和保有课税三者之间的协调性。
个人财产课税一般情况下具有双重目的:一是筹措财政收入,二是调节收入分配差距。总体看,前者是主流,后者具有附加性。因为所有课税的最终效果是为国家行使职能提供财力保障。但个人财产课税的收入差距调节功能相比其它税收具有终端调节特点,突出体现是财产保有课税可以堵塞当期所得课税和商品与劳务流转课税中的税收流失所形成的个人财富非正常增长漏洞。
二、我国个人财产课税制度现状
我国是采行复合税制的国家,现行税制事实上是在从多个角度对个人财产课税,初步形成了较为完整的覆盖所得税、货物和劳务税、财产税三个税类的个人财产课税制度。
在所得税方面,对个人财产课税主要体现在个人所得税和土地增值税两个税种的税制上。现行个人所得税法规定,个人的财产租赁所得以及财产转让所得均需缴纳个人所得税。其中财产转让所得课税是以转让净值为税基。现行土地增值税暂行条例规定,个人转让房地产要缴纳土地增值税,计税所得为纳税人转让房地产获取的收入增值额,计税方式为超额累进。
在货物和劳务税方面,现行营业税暂行条例规定个人销售不动产要缴纳营业税,现行车辆购置税规定个人购买车辆要缴纳车辆购置税,现行消费税暂行条例规定个人购买乘用车、游艇、高档手表等要承担消费税。上述三个税种中的车辆购置税属于价外税。
在财产税方面,销售或出租不动产要缴纳房地产营业税,个人保有车辆和船舶要缴纳车船使用税,个人购买不动产要缴纳契税,这三个税种均按比例税率征收。
从立法精神看,我国是要对个人财产实行全程课税。但具体到操作层次,又采取了循序渐进的征收原则并被当做阶段性政策工具来使用。比如个人所得税,储蓄存款利息所得、股票和证券投资基金所得、个人转让自用五年以上生活用房所得等均属暂免征税项目。再比如车船使用税,2009年为刺激经济增长曾对1.6排量以下的乘用车减按5%税率征税。
与国外相比,我国个人财产课税制度有两个特征:一是个人不动产保有不课税。目前经济规模过万亿美元的国家对个人房产保有普遍课税,美国称之为财产税、法国称之为个人房地产税、巴西称之为不动产税。我国现行房产税对个人住房保有不征税,城镇土地使用税也不涉及个人住房保有,目前仅上海、重庆开展了对部分个人住房征收房产税的试点。二是个人财产课税涉及税种多。西方国家税制结构的特点是货物和劳务税费税种数量少,覆盖全部货物和劳务流转的税只有一种,针对个别货物流转的税一般都带有外部负效应矫正性。比如欧洲各国对货物和劳务的流转征收增值税,美国地方政府对商品征收销售税,联邦政府对豪华汽车等奢侈品征收消费税,日本对所有货物和劳务的流转征收消费税,仅对烟、酒单独征收烟酒税。我国情况不同,对货物和劳务的流转征收各种税,增值税覆盖农产品和工业品的流转,营业税覆盖所有劳务流转(交通运输、通讯、生活服务、建筑业等),烟、酒、成品油、乘用车等十四类商品要交纳消费税,针对车辆购置还单独设立了车辆购置税。在这种背景下,个人财产的流转也相应形成了多税种课税格局,不动产转让和租赁要承担营业税,车船购置承担车船使用税,游艇购置承担消费税等。
伴随经济高增长,我国个人财产课税收入规模不断扩张。就现有财税统计资料而言,准确测算个人财产课税收入总额和结构还不具备条件,但从相关税种收入增长状况出发还是可以得出趋势判断。比如契税收入,2002年后步入高增长轨道,近年来年均增长率高达30%以上,2010年收入额达2464亿,超过关税、车购税等税的收入,占地方税收入的比重已超过8%。该税增长的主要原因是商品房交易额大幅增长。再比如营业税,2010年增长23.8%,其中房地产和建筑业分别增长37.8%、32.4%。而这两个行业与个人不动产购置在规模上关联度很高。再比如国内消费税和车购税,近几年连年大幅增长,2010年分别增长27.5%、54%,主要原因是乘用车销量大幅增长,其中个人购车已成为销量增长的主导支撑因素。
三、深化个人财产课税制度改革的思路
个人财产课税制度改革具有多重效应,既事关当期经济和社会发展,又牵动总体制度变革走势,同时也涉及不同收入阶层对改革开放的信心。显然,设计个人财产课税制度改革方案,必须通盘权衡利弊得失,基于此,现提出如下思路。
1.深化个人财产课税制度改革必须坚持综合协调原则。任何一个税种的税制都不是孤立的,深化个人财产课税制度改革绝不能单纯从某个环节上考虑问题,而要从多环节税负总量均衡分布、征税范围协调选择、纳税人梯队布局角度去设计思路。具体说就是设计各个环节课税的税率时要考虑统一协调,确定征税范围必须充分考虑各个环节课税特征的差异,选择纳税人时要坚持均衡分布原则,不能仅针对某一收入阶层,要把量能课税和区别纳税有效衔接起来。
2.设计不动产保有课税制度要充分考虑其他环节税制状况。目前我国正在探索不动产保有环节税制改革。上海和重庆两地房产税改革探索意义重大,方案设计科学,整体看最成功之处是有的放矢、量能课税,兼顾短期和长期利益。今后如果要在全国推行不动产保有课税,以完善现行房产税为切入点应是简便易行的选择。但必须指出,要想收到稳妥推进改革的效果,理应充分考虑不动产各环节课税之间关系的协调性,具体讲就是要在综合考虑土地税费制度改革、增值税扩围改革、车船使用税改革之间关系的基础上确定方案。以增值税扩围改革为例,如果今后建筑业、交通运输业的营业税改为增值税,那么,不动产转让的营业税是否改为增值税就成为有待研究的问题,因为建筑业缴纳增值税势必连带出不动产购进和销售的增值税扣税问题。假如不动产转让环节改征增值税,那么,不动产转让行业的税负就要发生变化,这种情况下,不动产保有环节课税税负的设计就要做出思路调整。目前西方国家基本上是不动产转让环节税率压低、不动产保有环节课税求稳。我国如果要在不动产保有环节课税,那么,似可考虑通过不动产转让营业税改征增值税来减轻税负,进而为不动产保有环节课税让出空间,这是一种必要的平衡。
3.我国目前不具备开征遗产和赠与税的条件。从属性上看,遗产和赠与税是标准的收入分配调节税,从操作层面看,有全额比例征收、超额累进征收和比例扣除余额征收三种做法。就国外经验看,衡量遗产和赠与税效应如何有两个角度:是否扰动个人财富正常增长;是否调节收入过度。目前有观点认为我国应开征遗产和赠与税,笔者认为尚不合时宜。首先,我国个人财富积累仅有三十多年的历史,现在还处于促进个人财产性收入增长阶段,征收此税会抑制个人创造财富的积极性。其次,我国现在已经开始考虑对不动产保有课税,如果再征遗产和赠与税,事实上是在突然加大相关群体税负,这极易激化社会矛盾,最终导致财产大规模出逃。再次,我国现在还是一个税收城乡分治的国家,在财产课税方面表现突出,比如不动产,农村房产不交税,城市房产要交税。如果开征遗产和赠与税,纳税人依然是城市群体,势必形成新的城乡群体对立情绪。财
责任编辑 李烝
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