时间:2020-02-21 作者:樊慧霞 (作者单位:内蒙古财经大学)
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摘要:
房地产税改革是一项颇为复杂的系统工程,合理的功能定位是房地产税改革方案设计的基础。借鉴国际经验,综合考虑我国社会经济的客观现实,笔者认为我国房地产税的功能应该定位为混合型,即兼顾满足地方财政收入和促进房地产税各项调节功能的发挥。这种混合型功能定位的优势就在于能有效促进各项功能协调配合,发挥其相辅相成的作用。此外,结合我国目前房地产税制改革的重点、方向与目标,房地产税的混合型功能定位也要有所侧重,以反映政府不同时期的工作重心和调控重点。因此,现阶段我国房地产税改革应首先侧重于发挥其最基础、最本源的功能——筹资功能,即筹资功能是房地产税的首要功能,而公平财富分配功能和促进房地产资源优化配置功能等调节功能(或称政策性功能)是房地产税的辅助功能。
(一)为地方政府筹集财政收入的筹资功能定位——首要功能
将房地产税的首要功能定位为为地方政府筹集财政收入的筹资功能,原因如下:
第一,地方政府亟需开辟新的财源对房地产税筹资功能的发挥提出了客观要求。我国1994年分税制改革后逐渐形成了“财权上移、事权下移”的财政格局,地方财政尤其是基层地方政府的财政陷入困境,亟需开辟新的财源。因此,在...
房地产税改革是一项颇为复杂的系统工程,合理的功能定位是房地产税改革方案设计的基础。借鉴国际经验,综合考虑我国社会经济的客观现实,笔者认为我国房地产税的功能应该定位为混合型,即兼顾满足地方财政收入和促进房地产税各项调节功能的发挥。这种混合型功能定位的优势就在于能有效促进各项功能协调配合,发挥其相辅相成的作用。此外,结合我国目前房地产税制改革的重点、方向与目标,房地产税的混合型功能定位也要有所侧重,以反映政府不同时期的工作重心和调控重点。因此,现阶段我国房地产税改革应首先侧重于发挥其最基础、最本源的功能——筹资功能,即筹资功能是房地产税的首要功能,而公平财富分配功能和促进房地产资源优化配置功能等调节功能(或称政策性功能)是房地产税的辅助功能。
(一)为地方政府筹集财政收入的筹资功能定位——首要功能
将房地产税的首要功能定位为为地方政府筹集财政收入的筹资功能,原因如下:
第一,地方政府亟需开辟新的财源对房地产税筹资功能的发挥提出了客观要求。我国1994年分税制改革后逐渐形成了“财权上移、事权下移”的财政格局,地方财政尤其是基层地方政府的财政陷入困境,亟需开辟新的财源。因此,在目前地方政府税源不足的现实情况下,通过对房地产税进行优化改革,充分发挥房地产税的筹资功能,提高其为地方政府筹集财政收入的能力,并使其逐渐发展成为地方政府的理想税种和主要收入来源是房地产税筹资功能定位的现实需要。
第二,房地产税具有为地方政府筹集财政收入的良好禀赋。房地产税具有相对独立性、税源的非流动性、税基的稳定性和成长性、直接受益性和地方征管的高效性等特征,与地方主体税种的基本要求高度契合,具有为地方政府筹集财政收入的天然禀赋,因此可以为地方政府筹集到稳定、充裕的财政收入。
第三,为地方政府筹集财政收入的功能定位有利于提高房地产税收征管效率。房地产由于具有非流动性、不可隐匿性等特点,地方政府便于掌握辖区内房地产的位置、面积、户型、结构、朝向等基本情况和综合信息,因而有利于提高评估和征管效率,做到应收尽收,保证地方政府房地产税收收入的足额取得。
第四,房地产税的筹资功能定位有利于房地产税在优化过程中实现溢价回收功能,促进地方政府职能转变,充分体现房地产税的受益性特征。房地产税的“溢价回收”功能是指房地产税具有收回因政府公共投资增加所带来的房地产价值增值的功能,即地方政府通过征收房地产税可以参与房地产价值增值的分配。
(二)调节功能定位——辅助功能
1.公平社会财富分配,调节贫富差距功能
房地产税在为地方政府取得财政收入的过程中同时发挥着另一项重要功能,即公平社会财富分配、调节居民之间贫富差距的功能。现实生活中的贫富差距表现在收入、消费和财产三个方面。税收制度对贫富差距的调节应该从这三方面着手,协调配合,统筹安排,而不仅限于对收入和消费层面的调节。但是我国目前税制设计的缺陷恰恰就表现于此,过分强调对收入流量的调节,而忽视了对财富存量的调节。在收入层面主要通过个人所得税进行调节,在消费层面主要通过增值税、消费税或营业税进行调节,而在财产层面,房地产税和遗产税等税种则长期处于缺位状态,没有很好地发挥对社会财富的调节作用。而实际上,包括房地产在内的财产占有多寡的不均是造成我国贫富差距愈来愈大的主要原因。统计资料显示,2009年中国人的家庭私人财富总额大约为80万亿左右,其中40万亿为住房,25万亿为存款,7万亿为股票。房地产税是对财富存量的课税,具有直接税的特点,不仅税负不易发生转嫁,调节效果显著,而且还能弥补所得税等税种无法对资产增值和存量财富课税的缺陷。
2.实现房地产资源优化配置功能
我国是一个人口众多、可利用土地资源稀缺的国家,但现实中土地资源不仅得不到有效保护与合理利用,而且随着城市化进程的推进和混乱的城市功能分区使宝贵的土地资源被随意无序占用,造成了极大的浪费。另一方面,由于“福利分房”制度的存在以及房地产保值增值的客观现实使得投机炒房之风盛行,社会上出现了大量的存量住房,导致房地产资源处于低效利用状态,社会资源所能提供的福利水平也被大大降低。之所以会出现上述现象的主要原因在于,第一,对土地和房产分别征收城镇土地使用税和房产税不利于对房地产资源进行统一有效的管理;第二,我国房地产税制领域中流转和交易环节税负较重,而保有环节税负较轻,有些情况下甚至保有成本为零,这在客观上起到了鼓励居民过度保有房地产的作用;第三,我国现行房地产保有环节开征的房产税和城镇土地使用税因为在税制设计方面存在许多缺陷和漏洞,不能准确地反映土地级差收益、房地产的现有价值和时间价值,使房地产税税收收入不能随着房地产的增值而增加,在一定程度上削弱了地方政府优化配置房地产资源的积极性。因此,从根本上讲,在房地产保有环节征收统一的房地产税会提高房地产的闲置成本,避免出于投机目的而造成房地产的囤积和浪费,有利于促进房地产存量资源的合理流动和优化配置功能的有效实现。
(三)房地产税不应承载的政策功能:调控房价
近年来,我国房地产市场异军突起,迅速飙升的房价引起了社会的广泛关注。采取何种措施调控房价,使之趋于价值的理性回归就成了事关国计民生的焦点话题。其中,社会各界对房地产税调控房价寄予了厚望,普遍认为开征房地产税可以促使房价下降,“房地产税调控房价”之说因此也被炒得沸沸扬扬。事实上,根据房地产税的受益论与新论,房地产税的开征确实会通过税收资本化的作用对房地产价格产生一定的影响,但这种影响具有很大的不确定性,有可能促使房价下降,也有可能导致新一轮的房价上涨。经济学的基本原理告诉我们,供求关系是决定价格的主导因素,即决定房地产价格走势的主导因素是供求关系,取决于供求双方的力量对比,而非房地产税的开征与否。就供给而言,土地资源的有限性决定了房地产供给的有限性;而从需求来看,近年来,居民改善居住条件的有效需求以及对资产保值增值的需求不断释放,加之消费者对未来通胀和房价上涨的预期加大,导致市场对房地产的刚性需求不断增加,推动房价持续上升。此外,房产价格过高也与土地非农业利用的政府垄断和其他政府垄断有关,和房地产税并没有直接的关系。因此,在我国目前房地产供给的有限性和近乎于垄断的房地产市场结构下,市场需求是决定房价的主导因素,房价的高低与有关税费的合并、开发成本的升降并没有很大的关联性。可见,房地产税虽然是政府进行宏观调控的政策工具,但房地产税本身并不是决定房价走势的主导因素,不能承载调控房价的重任。因此,赋予房地产税调控房价的功能定位,并期望通过尽快开征房地产税来达到控制房价上涨的目的是不现实和难以奏效的。财
责任编辑 李艳芝
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