经过30多年的改革开放，我国总体上进入了“以工促农、以城带乡”的发展阶段，加快改造传统农业、破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局是新阶段的重要目标。党的十七届三中会提出，必须按照统筹城乡发展要求，形成城乡社会经济发展一体化格局。形成城乡一体化发展格局，就是进行城乡二元体制改革，让农民和城市居民享有同等的权利，拥有同等的机会。

随着我国城市化的快速推进，农村人口，尤其是青壮劳动力大量向城市转移。农村人口外流在给经济增长与发展带来收益的同时，也给农业农村发展带来了农业劳动力缺乏的“农民荒”及相应的问题，对形成城乡社会经济发展一体化格局造成了一定影响，需要引起高度重视，及早研究应对。笔者借助参加中央国家机关青年“百村调研”实践活动的契机，对此问题进行了调查研究。

一、“农民荒”问题现状及影响

（一）“年轻人成了稀罕物”——“农民荒”前景不容乐观。2006年，国务院发展研究中心《推进社会主义新农村建设研究》课题组就新农村建设现状在全国范围内进行了调查，共涉及17个省市（、区）、20个地级市、57个县市（）、166个乡镇、2749个村庄。结果显示，74%的农村已无可以进城打工的“剩余劳动力”，仅有25%的农村还有四十岁以下的劳动力。2011年“百村调研”中发现，5年过去后，情况更为严重。山西省永和县坡头乡赵家沟村户籍人口234人，在村常住约130人，基本上就是老年人和儿童。河北省崇礼县狮子沟乡西毛克岭村在册人口458人，实际常住人口216人，村里青壮年均外出务工；除去留守儿童，村里常住劳动力最年轻的是一对46岁的夫妇，60岁以下劳动力屈指可数。种粮农民“高龄化”的趋向越来越明显。

（二）“土地谁来种”——土地撂荒日益严重，影响农业稳定和粮食安全。在全国农村尤其是欠发达地区、劳务输出地区的农村，随着农业生产成本不断上升、种植收益持续较低，以及大量农村青壮劳动力外流，土地撂荒的面积有增无减。在湖北省滨湖村，2008年以来全村耕地抛荒面积达40%以上，并且还存在“隐性撂荒”现象，本来可以种植双季稻的水田，一半以上都只种了单季稻。山西省赵家沟村有2500多亩耕地，种玉米、核桃等的主要劳动力都是60岁左右的农民，人均要经营20—30亩耕地，基本依靠人力和畜力，劳动力“超负荷运转”。再过5—10年，如果“农民荒”没有得到缓解，这些老人无法劳作之时，种粮主产区的劳动力将后继无人，在山地丘陵等部分不适合规模化耕种的地区“撂荒”现象将会愈演愈烈。另外，由于粮食生产的季节性，一次发生，影响一季，持续发生，将会恶性循环，威胁国家粮食安全和社会稳定。

（三）“娃娃们越来越少”——农村义务教育面临严峻形势。山西省永和县坡头乡小学生上世纪最多时约有800位，2007年减少为200位左右，2009年开始减少为90位左右。现在全乡已经没有初中学校，原有的初中改成了中心小学，有教职工24位，但只有68名学生。该乡另外还有四所小学，共有21名学生，其他原来建设的行政村小学，已经“人去楼空”而改作猪场、鸡圈、民房等其他用途。据调查了解，乡村小学学生数量减少的原因主要有三个方面，一是农村人口出生率下降导致适龄儿童减少；二是农村青壮年外出务工带走了适龄儿童；三是乡村学生到县城、城市等教育条件更好的地方上学。

（四）“村干部后继乏人”——乡村政权组织和干部队伍建设面临严重挑战。“上面千条线，下面一根针”，党和国家的各项涉农政策在乡村的贯彻落实，服务群众生产生活，维护乡村生产生活秩序，都需要乡村基层干部具体实施，但伴随着农村青壮劳动力的普遍外出务工，农村基层政权组织、干部队伍建设面临严重挑战。河南省安阳市桑耳庄村村干部5个人，服务全村630户、2136人，每个干部身兼数职，平均负责3个工作小组。山西省永和县赵家沟村主要干部就是村支书一人，村委会每年包括工作补贴在内的工作经费只有3万多元，村支书一人要服务146户、523口人，事无巨细，疲于应对。乡党委书记、乡长也同样面临这样的工作状况，乡村干部队伍老龄化、“人员短缺”、“后继乏人”问题严重。

（五）“那些消逝的村庄”——农村传统文化和生活形态处于被消失的前夜。根据《中国统计摘要2010》，全国的村民委员会数目，2005年至2009年逐年减少，分别为62.9万、62.4万、61.3万、60.4万、60万，全国平均每年减少7000多行政村，每天约有20个行政村消失。在山西赵家沟村，由于人口大量外流，留守的村民除看电视和偶尔电影下乡外，文化生活基本处于空白，传统的社戏、戏曲、民俗活动已经基本上“曲终人散”。按照目前的趋势，再过10到20年，随着老人陆续过世、儿童外出求学，赵家沟村这样典型的黄土高原的生态村落，可能将面临“空巢”的境地，农村的传统和文化生活形态将只能成为记忆中的往事。

二、引发“农民荒”问题的原因

（一）经济发展和技术进步的客观结果。我国在走向市场经济的过程中，随着经济快速发展，工业化的快速进展，尤其是农业科学技术的进步，农业生产力的提高，技术替代劳动力，加上耕地的逐年减少，耕作土地对劳动力的需求相应地逐年减少。农村的剩余劳动力出于比较收益的考虑，自然往第二产业、第三产业流动，由于二三产业主要在城镇，这种流动主要呈现为农村的劳动力向城镇流动，农民进城务工。

（二）单向城市化格局的影响。由于农业和农村投入产出率和基本公共服务水平相对较低，农村的人才、劳动力、资本、消费（孩子上学、就医等）持续、单向地向城市流动，导致农村在城市化的进程中呈现资本和劳动力净流出的现象，这种情况在临近城市的郊区农村较为明显。农村劳动力和资本向城市的大量流动，并非是资源有效配置、要素重新分配的新形式，而是城市又一次对农村的“汲取”，只是“汲取”的不是“资源”，而主要是劳动力。虽然农村和农业向城市和工业的劳动力、资本流动是城市化和工业化进程中的必然现象，但是，纵观世界工业化国家，乡村“空心化”却不是城市化和工业化的必然结果。

（三）传统农业的资源配置效率潜力有限、收益率低。由于传统农业在资源配置上已经达到了极限，改造传统农业最好的办法是引进现代技术。再加上农业生产的空间和时间限制，农业存在天然的弱质性、较高的自然风险和市场风险。我国农业的发展基础薄弱，农业基础设施建设落后，农业劳动人员素质较低，农业生产条件相对较差，传统农业比例大，收益率低。山西省永和县赵家沟村一村民介绍，他2010年种了24亩玉米，收获玉米约3万斤，销售收入3万元，种子化肥等成本投入1.3万元，如果计算上每天的劳动力成本70—80元，一年到头净收益寥寥无几。

（四）生产条件差，青年人不愿再做农民。由于我国农业基础设施薄弱、机械化率低，传统农业占比较高，人力和畜力耕作还是农业的主要形式，务农劳动强度大、劳动时间长，异常辛苦。据调查了解，随着打工成为农民增加收入和谋生的主要方式，越来越多的青年农民选择“跳出农门”、定居城市。

三、应对“农民荒”的政策建议

（一）应对“农民荒”，保证国家粮食安全。“农民荒”、“撂荒”，严重威胁着国家粮食安全。粮食始终是经济发展、社会稳定和国家安全的基础，任何时候都不能出现闪失。中央要求，18亿亩耕地的红线要坚守到2020年，但实际上“有地必种”比“有地可种”更为重要。从根本上解决“农民荒”和“撂荒”问题，必须调动农民发展农业生产的积极性，关键在于调节粮食生产的“利润率”这个支点，从降低投入与提高收益的角度双向调节。

1.统筹城乡，协调发展。完善和调整城市化战略和模式，真正实现工业反哺农业，建立有利于改变城乡二元经济结构的体制，建立农村社保制度，改革城乡户籍制度，推进公共服务均等化，实现工业与农业、城市与农村的协调发展。

2.价格和补贴，重点是价格。目前我国粮食等农产品价格依然偏低，这直接导致种粮相比其他行业的利润率低。逐步提高粮食等农产品价格，是促进农业生产的一个根本性措施。调研中也发现，种粮农民近年来最大的收入增长是得益于粮食价格的上涨。建议逐步提高粮食最低收购价格，将稳步提高粮食市场价格作为粮食价格调控的指导思路。种粮的财政补贴政策，由于政策执行成本较高以及“骗补”现象、对市场价格的扭曲效应等问题，应作为辅助手段，并不断完善补贴发放方式，严格补贴监管。补贴的侧重点应从“补耕地”改为“补餐桌”，着重研究粮食等农产品价格上涨对城乡中低收入群众的影响，把补贴给农产品的终端消费者。

3.完善农村土地承包权的流转制度。农村撂荒土地流转的方式有转包、转租、互换、入股等多种。另外，目前一些地方探索的“返租倒包”、土地入股等做法，可发挥市场配置土地的作用，值得推广。有的地方是地方政府可以组织成立土地经营权流转服务中心等中介组织，有的地方是由村委会收集农民土地流转意向信息，例如黑龙江省牡丹江市海南乡中兴村，该村青壮年劳动力基本全部外出务工，村委会将农民承包地“返租”过来，再将连片土地公开招租给本村或邻村种粮大户，实现了土地的集约化经营。土地流转如果开展得好，在确保其土地承包经营权不变的情况下，农民既可以获得土地流转收益，又可以从土地中解放出来外出或者就地务工。

4.支持社会资本进入规模化农业生产领域。在当前粮食价格还不能较大幅度提高的情况下，尤其是在山地丘陵等规模化种植困难的地区，对于已经出现和可能出现的撂荒土地，农户和社会资本进入的积极性并不高。建议中央和地方出台措施，吸引产业资本、农业龙头企业和种粮大户，确保在“有地可种”的前提下“有地必种”。

5.发展现代农业。农业人口日渐减少，传统农业文明日渐衰落是社会发展趋势，农业现代化是我国农业的最终出路。当前，需要继续加大力度推广现代农业科学技术，鼓励规模化农业生产，大力发展现代农业、生态农业、特色农业；利用国家地理标志认证，保护特色农业，促进传统农业的规模化、现代化、品牌化。

6.完善农业相关政策，降低农业生产成本。完善农村金融信贷政策，降低农业资本使用成本。完善农机具补贴政策、加强与农业生产有关的交通和气象等设施建设。完善农村物流条件，稳定化肥、种子等农资价格，降低农业生产成本，提高农业生产效率。完善涉农生产服务业的税收、收费政策，降低农产品外销的物流成本，缓解农产品销售价格上升的压力。

7.提升农民的自豪感和归属感。农民对农村乡土、农民身份和农业职业的认同是解决“农民荒”问题的关键。日本在20世纪70年代曾经发起“一村一品”运动，激发农村青年对家乡的自豪感。建议在使农民稳定增收的同时，逐步统一城乡户籍制度，逐步将农民纳入到社会保障体系范畴，真正使农民“学有所教、老有所养、病有所医、定有所居”，提高农民的职业“吸引力”。

（二）统筹城乡义务教育是解决农村义务教育的必由之路。由于农村适龄儿童的大幅减少，农村义务教育需要随着“服务对象”的转移而转移，根本的解决之道是统筹城乡义务教育，进一步扩大县城、大中城市的基础教育学校规模，平等地对城市户籍和流动适龄儿童提供义务教育。加强农村义务教育投入和校舍建设的前瞻性，摸清情况，提早应对，对于一些尚未投入农村校舍建设的县域要集中力量办好县乡中心校，配备合格校车，暂缓建设新的村小学，加大中小学生的住宿补贴和伙食补贴政策力度。

（三）乡村基层政权组织建设需要新思路。乡村基层政权组织建设要继续提高干部队伍的政策水平、科技文化素质，转变思维方式，改善管理方法和工作方法，加强党性修养。要继续加大对农村基层组织的财政转移支付，保障基层政权的正常运转，对于条件艰苦地区的乡村组织要加大补贴，以吸引合格人才从事乡村干部工作。更为关键的是，要把乡村基层政权组织建设与解决“农民荒”联系起来，人气旺了，组织建设才能根深叶茂。

（四）适当集中，拯救农村传统文化和生活形态。建筑群落格局的改变必然改变生活形态，生活形态的改变必然改变文化习俗。建设社会主义新农村不是“消灭农村”。土地集中、人口集聚、资源集约是适应当前新农村建设的方向。建议在集中建设中心城镇的基础上，加大对地理位置分散的农村整合力度、推进坡地梯田退耕还林、完善农田流转，将人口大幅减少的乡村适当集中，规模化地提高基础公共服务水平，保留和恢复农村传统文化和生活形态。在这个进程中，要避免“消灭农村”、单纯以城镇替代农村、以单元楼替代村庄等情况出现。财

责任编辑 张蕊