新年伊始，审计署在其网站发布了2012年第1号文件《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改结果》，文中谈及中央财政管理审计问题共计六类，其中三类涉及非税收入。自2004年财政部发布《关于加强政府非税收入管理的通知》至今，政府非税收入管理取得了长足的进步，但审计报告警醒我们，加强非税收入管理仍任重而道远。

一、当前非税收入管理中存在的主要问题

（一）非税收入规模偏大。以2011年为例，我国大口径财政收入145865亿元，其中，税收收入89720亿元，非税收入56145亿元，税收收入占大口径财政收入的比重仅为61.5%。在市场经济体制下，政府财政收入的主体是税收，作为必要补充的非税收入主要来源于凭借政府权力取得的行政事业性收费和政府性基金，如果规模过大，并且相当部分收费基金在资金性质、界线方面与税收收入存在模糊地带，则容易产生“费挤税”现象，不利于发挥税收筹集财政收入的主体功能。

（二）管理力度还需加大。一是管理模式分散。目前我国非税收入分别实行公共预算、基金预算、国有资本经营预算管理。各类管理模式自成体系，执行中较难统筹管理。二是管理标准不一。金融企业的国有资本经营收益，纳入公共预算管理，而国资委所属企业的国有资本经营收益，纳入国有资本经营预算管理；同样是对自然资源的管理，对水资源收费，是按照专项收入进行管理，而对土地资源收入则主要侧重于基金预算管理。三是支出方向重复。审计署2012年第1号文件指出，政府性基金、国有资本经营预算与公共预算，在使用管理上存在交叉现象，保障范围还需进一步明确。四是统筹力度不够。目前国家可统筹使用的非税收入，实际上是纳入公共预算管理的非税收入，而且还要扣除其中具有专款专用性质的专项收入，数量较小。以2011年为例，尽管政府非税收入总量达到56145亿元，其中纳入公共财政预算管理的仅为14020亿元，占非税收入的25%，如再扣除专项收入，这一比重还将降低。

（三）制度建设稍显滞后。目前非税收入的制度体系尚不健全。一是现行《预算法》等财政法律、法规较少涉及非税收入方面的内容；涉及非税收入管理的文件难以上升到法律的层次。二是很多非税收入管理规定已经不符合新形势下的管理要求，或对同样的管理事项出现不同的管理要求，需要进行修改、补充、完善。总体而言，当前我国缺乏一套指导非税收入管理的纲领性法规制度。

二、进一步完善非税收入管理的建议

（一）加强清理整顿，严格管理范围

对于目前的各项非税收入，要遵循“清、转、纳”的原则进行规范管理。

“清”：根据政府职能及财政制度要求，对现有非税收入尤其是收费进行全面清理整顿；取消不合法和不合理的非税收入项目，取消政府实施公共管理和提供普遍公共服务的收费。

“转”：一是“转经营”。随着事业单位改革的推进，按照政企职责分开的要求，将现有收费中一些不再体现政府职能、体现市场经营服务特征的收费转为经营性收费，不再作为政府非税收入管理。二是“转税收”。对体现政府职能、收入规模较大、来源渠道稳定、具有税收特征的非税收入，逐步研究用税收替代。

“纳”：将所有非税收入纳入预算管理，彻底消除体制外循环的非税收入。

通过清理整顿，逐步减少政府非税收入在政府收入中所占的比重，相应提高税收收入所占比重，逐步完善以税收为主、非税收入为辅的与社会主义市场经济体制相符合的政府财政收入体系。

（二）强化资金统筹，编制综合预算

目前部分非税收入实行“收支挂钩”的管理方式，即有其特定历史背景下的合理性，也有其局限性。我国财力有限、支出需求不断扩大，为了扶持特定事业发展，筹集专项资金用于专项建设具有不可比拟的优越性。如铁路建设基金专项用于铁路建设、民航基金专项用于民航建设，极大地促进了交通运输事业的发展。但从资金性质来讲，应对所有的财政性资金实行“收支脱钩”的统筹管理。只要是财政性资金，不论使用方向、使用部门，首先具有“财政性”，基本上属于“依靠国家职能”征收，与纯粹市场行为下的“交换性”收取费用有着本质不同。财政部门作为为人民当家理财的职能部门，在党中央、全国人大和国务院的领导下、社会各界的监督下，应对这些资金统筹使用。

具体设想是：彻底改变过去或“明”或“暗”的收支挂钩模式，由财政结合财力统筹安排，编制真正的综合预算。一是要按照市场经济的原则和要求，进一步转变理财观念和管理方式，通过科学编制部门预算，保障有关职能部门开展各项事业的经费需求。二是要配合事业单位改革，不断研究完善各部门津补贴支出安排制度，解决部门间苦乐不均问题。三是财政部在安排各部门支出时，要综合考虑单位的各项资金来源，对于可以用政府性基金等非税收入安排的支出，先用这些资金安排，不足的再通过公共预算予以补充；对于单位自有资金或结余资金较大的，在安排预算时，应按照有关规定先用单位自有资金或结余资金安排。

（三）健全管理制度，提供法律保障

一是修订《预算法》，明确作为非税收入管理的主要法律依据。二是研究制定《政府非税收入管理条例》，增强非税收入征收、使用管理制度的约束力、可行性。三是尽快制定出台《罚没财物管理办法》、《政府捐赠收入管理办法》等各项非税收入专项法规和规章，构建完整的非税收入管理法规体系。

（四）加强资金监缴，完善收缴系统

深入研究非税收入收缴监管的措施、手段和方式，发挥非税收入收缴系统动态监控功能作用，及时发现并解决问题。按照《财政国库管理制度改革方案》有关要求，进一步扩大非税收入收缴改革范围，深化改革级次，完善收缴程序，强化票据监管。收费基金经清理、整合、规范后继续保留的，按照财政国库管理制度要求，全部实行集中收缴；罚没收入、国有资本经营收益、国有资产有偿使用收入等非税收入逐步实行国库集中收缴。改革的目标取向应该是：只要有非税收入存在，原则上应实施收入收缴改革。财

责任编辑 李烝