近年来，党中央、国务院为了促进粮食生产，相继出台了针对农民个人的良种补贴、粮食直补及农资综合补贴等财政惠农政策，对促进农村经济发展、提高农民收入、密切党群关系、保障国家粮食安全发挥了积极的作用，得到了广大农民的普遍拥护。但随着社会经济的发展，惠农补贴政策对农业生产的刺激作用逐年弱化，政策执行中也暴露了诸多问题，不容忽视。

（一）补贴标准偏低，增收效果有限。以湖北省黄梅县为例，2010年全县发放良种补贴、粮食直补、农资综合补贴资金三项合计7263万元，每亩平均补贴121.2元，每户平均补贴417.4元。全年平均每户的补贴收入不及外出务工半个月的收入。补贴标准偏低和补贴收入不多，导致大量的补贴资金没有真正转化为农民的农业生产资金，违背了政策制订的初衷。

（二）补贴依据不一，补贴纠纷仍然存在。由于面积核实难、发放依据和品种过多、历史遗留问题等原因，实际发放补贴的标准、范围、对象与政策要求有所出入，导致了补贴纠纷频发，影响了政策的效应。惠农补贴主要有粮食直补、农资综合补贴、良种补贴三大类，良种补贴又分棉花、水稻（早、中、晚）、小麦、油菜补贴等。粮食直补和农资综合补贴依据农民种植面积发放，良种补贴依据计税面积发放。过多的补贴品种和两种发放依据在实际操作中极易混淆和出现错误。面积核实难是产生纠纷的另一个主要原因。大部分村都存在过去未纳入计税面积对外发包的集体土地，以及农民和村组织垦荒开荒后新增的种植面积。按补贴政策，这些土地只要种植了符合补贴的农作物就应享受相关补贴，但在几轮耕地面积申报调整中仍有部分未被纳入。另外，补贴受益对象不清弱化了补贴效果。在农村土地流转中，承包责任人将土地转包给他人种植，种植人应享受转包面积的粮食直补和农资综合补贴，但实际操作中，补贴补给了土地承包人，弱化了补贴效果。

（三）发放环节过多，行政成本太高。每年为保证补贴政策落到实处，县乡两级财政、农业部门多次组织召开会议，起草发放文件，制作宣传资料，核实种植面积，编制账卡表册，协调补贴纠纷；银行部门逐户核对、发放资金。惠农补贴大项目有3个，小项目有6个，每一次每一项目资金的发放，均要重复上述过程，耗费了大量的人力、物力和财力，增加了补贴发放的行政运行成本，也影响了基层部门发放补贴的积极性。

（四）法律制度缺失，稳定增长机制尚未形成。惠农补贴政策实施以来，中央连续多年下发1号文件支农惠农，但政策更多的是宏观层面的，尚未出台相关的法律、法规保障政策的连续性和稳定性，在一定程度上影响了政策的实施效果。

（五）支农配套措施不够，抑制惠农政策效应。当前，农村水利等基础设施落后，制约粮食生产和农业综合生产力提高，挫伤了农民从事农业耕种的积极性。在调查中，村组干部和农民强烈要求上级调整惠农补贴资金使用用途，从补贴中调剂部分资金作为各村村级基础设施建设项目的配套资金，解决当前基础设施落后的现状。

惠农补贴政策在我国实行的时间不长，短期效果显著，但经验不足，应结合各地政策执行实际，认真总结，加以完善，不断发展。

（一）健全惠农补贴法规，长久保护农民利益。农业补贴是国家扶持农业、农村经济的重要手段。建国以来，我国对农业的补贴长期存在着补贴政策目标短期性、补贴方式模糊性、补贴对象和补贴数额随意性的问题。因此，应认真总结实践中行之有效的政策措施，借鉴国际经验，制订惠农补贴条例，使之成为一项长期和稳定的制度，长久有效地支持和发展农业。

（二）加大惠农补贴力度，构建弹性补贴机制。农业是“弱质”产业，农民是“弱势”群体，国家应不遗余力加大惠农补贴力度，增加惠农补贴资金总量，提高惠农补贴标准。可以考虑根据农资市场价格的变化、GDP增速、财政收入增速等因素，构建富有弹性的惠农补贴联动机制，从制度上确保补贴年增长速度高于同期农业生产资料价格上涨幅度，切实提高农民的生产积极性。

（三）整合补贴资金，降低补贴成本。从目前看，虽然三项补贴政策要求有所不同，但都是以耕地面积为依据，出发点都是为了支持农业生产，保障国家粮食安全和提高农民收入。因此从“操作简便”原则出发，应整合三项惠农补贴，把三项补贴合而为一，不分种植农作物的品种和复种季数，不分计税面积和种植面积，统一实行以实际耕种面积为依据，以土地实际耕种人为享受补贴对象的新型农业种植综合补贴。

（四）规范补贴依据，完善补贴方式。针对各地计算面积标准的不统一问题，应按照国家统一标准重新核实各地农民实际种植面积。将实施耕种的未纳入补贴范围的面积统一纳入补贴范围。同时，进一步明确各部门责任，农业部门负责核实实际种植面积，财政部门以农业部门核实的面积为依据进行政策宣传和资金发放，银行部门保证资金发放到位，真正做到分工负责，相互配合，相互稽查。此外，补贴应向重点项目和重点群体倾斜。政府应多途径扶持农业科技创新，引导农民种植高科技优质产品，实现农作物品种从低级到高级的转变。跟踪扶持种田大户，鼓励种田大户、种田能手多种田，实现耕地面积向种田大户、种田能手的转移，不断提升农业的竞争力，为实现农业现代化奠定基础。

（五）整合支农资源，完善支农配套措施。创新补贴资金用途，将中央财政用于农业补贴的资金集中起来，先确定一定比例资金直接补到农民，其余作为村级基础设施建设的配套资金，用于农村基础设施建设，改善农业生产条件，为持续增加农民的农业收入创造条件。其中，当务之急是要加大水库整险，加快小型农田水利设施尤其是农田灌溉渠道的建设，以提高农业生产抵御灾害的能力。同时，积极完善农业保险制度。由于农业生产风险大且难以控制，赔付确认难度大，导致目前农民参保率低、保险部门积极性亦不高，应逐步探索一条惠农补贴机制与农业保险、灾害防治制度协调配合的新途径。财

责任编辑 张蕊