时间:2020-02-21 作者:刘尚希
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摘要:
城镇化不仅是一个农村人口转化为城镇人口的过程,同时也是一个制度变迁的过程。自20世纪90年代中期以来,我国城镇化建设进入了快速推进阶段,取得了长足发展,但也面临着诸多深层次的制约因素和公共风险,并对当前的财税体制提出了新的挑战。
(一)城镇化过程中庞大流动人口对财政体制的挑战
我国现行的财政体制,无论是收入和支出责任的划分,还是转移支付制度的设计,都是以假定人口不流动为前提、以辖区户籍人口为基础的。对处于流动状态的庞大人口的公共服务供给,在我国财政体制框架中是一个盲区。城镇化带来的庞大流动人口,为各地公共服务的供给带来了难题。特别是人口流入较大的地区,流入人口的公共服务面临“两不管”的尴尬境地,即流入地和流出地政府都不负责其公共服务的供给。目前,虽然一些地方开始重视并着手解决农民工子女上学、就医等问题,但如果体制不变就很难从根本上解决问题。
(二)城镇化过程中各级政府财政责任划分对财政体制的挑战
财政责任划分是以政府事权划分为基础的。城镇化的推进,必然带来中央以及省、市、县各级政府原有责任的调整。特别是在公共服务的供给方面,城镇建设和人员流动带来政府之间供给责任的变...
城镇化不仅是一个农村人口转化为城镇人口的过程,同时也是一个制度变迁的过程。自20世纪90年代中期以来,我国城镇化建设进入了快速推进阶段,取得了长足发展,但也面临着诸多深层次的制约因素和公共风险,并对当前的财税体制提出了新的挑战。
(一)城镇化过程中庞大流动人口对财政体制的挑战
我国现行的财政体制,无论是收入和支出责任的划分,还是转移支付制度的设计,都是以假定人口不流动为前提、以辖区户籍人口为基础的。对处于流动状态的庞大人口的公共服务供给,在我国财政体制框架中是一个盲区。城镇化带来的庞大流动人口,为各地公共服务的供给带来了难题。特别是人口流入较大的地区,流入人口的公共服务面临“两不管”的尴尬境地,即流入地和流出地政府都不负责其公共服务的供给。目前,虽然一些地方开始重视并着手解决农民工子女上学、就医等问题,但如果体制不变就很难从根本上解决问题。
(二)城镇化过程中各级政府财政责任划分对财政体制的挑战
财政责任划分是以政府事权划分为基础的。城镇化的推进,必然带来中央以及省、市、县各级政府原有责任的调整。特别是在公共服务的供给方面,城镇建设和人员流动带来政府之间供给责任的变化。在城镇化过程中,不仅出现了“劳动力进城、抚养人口留乡村”这种辖区人口结构的变化,也出现了公共服务的双重需求,即在农村有需求,在城镇也有需求,例如住房、教育、医疗、就业服务等等,这给政府之间责任的划分带来了难题。这些变化,不仅加深了我国财政体制固有的矛盾,如财力与事权(支出责任)不匹配,而且增加了财力、财权与事权等财政体制要素组合的不确定性,这无疑将影响基层政府的公共服务供给水平和中央政府的转移支付决策方向,进而增加城镇化建设的不确定性。这给财政体制的稳定也带来了严峻挑战。
(三)城镇化过程中地方债务融资风险控制对财政体制的挑战
仅仅依靠税收形成的财力显然无法满足城镇化建设中的巨大资金需求。毫无疑问,城镇化离不开债务融资,但是债务融资的风险如何控制,成为城镇化对财政体制提出的又一个重要挑战。当前,我国对债务融资风险的控制,更多的是从微观的角度来考虑。从全国整体而言,地方政府性债务管理的方式以及宏观管理框架的设计并没有形成一个清晰的思路。然而,如果忽视债务融资宏观方面的管理,将会产生“合成谬误”的系统性风险,对宏观经济的稳定和可持续发展构成威胁。
(四)城镇化过程中收益与风险的分享共担问题对财政体制的挑战
城镇化会带动经济增长,税收增多。同时,还会带动土地增值,带来可观的土地资本化收益。土地还可以成为政府的融资杠杆,大大扩增政府可支配的经济资源。总体来看,城镇化产生的收益在现行财政体制下会自动产生分享结果。除了政府、农民、市民、开发商等多方利益主体在横向上参与收益分享外,还存在中央与地方之间纵向的收益分享。城镇化也会导致各种各样的公共风险。如生态破坏、资源消耗引发的自然风险,农民进城带来的基础设施、公共服务供给压力,征地、拆迁中的利益冲突引发的社会风险,地方政府大量举债融资带来的财政风险,等等。而这些公共风险,在现行财政体制下,都是由地方政府来独自承担的。只有当公共风险超出地方政府承受能力时,才会由中央政府分担。由此可见,我国现行的财政体制,考虑的基本面是收益的分配,没有形成一个全盘统筹考虑的收益分享与公共风险分担机制。产生的收益有明确的体制安排,而公共风险却没有纳入财政体制,这很容易导致城镇化进程中的公共风险不断累积,无法及时地化解。显然,如何防控城镇化中的公共风险并对其未来成本做出明确的体制安排,是对财政体制提出的新挑战。
(五)城镇化过程中城乡公共服务供给的动态协调对财政体制的挑战
从整体来看,坚持城乡公共服务供给均等化、一体化的大方向是正确的,但是在城镇化过程中,可能会出现就城镇考虑城镇,或就农村考虑农村的现象,没有充分考虑城乡公共服务供给的动态协调,从而导致公共服务的供应与需求脱节,同时造成大量的资源浪费。例如,在新农村建设以及解决“三农”问题时,如果按照静态的思路去考虑提供各种各样的公共设施,若干年后随着城镇化的发展,农村人口逐渐流入城镇,出现“空村”现象,原有的公共设施就可能被闲置、浪费。同样,城镇建设过程中,若没有充分考虑农民进城以及跨城镇流动人口的需求,仅考虑城镇户籍人口,城镇运转就会陷入拥挤无序的状态。如何使公共服务的提供适应城镇化、工业化过程中人口大流动产生的新情况,对各级政府的公共服务供应能力是一个很大的挑战。
应对城镇化对财政体制的以上挑战,必须运用动态的系统性思维,既要看到当前财政体制的不完善之处,又要看到城镇化对财政体制带来的新要求。具体而言,可从以下几个方面来考虑。
(一)充分认识城镇化过程中的公共风险,建立风险评估机制
城镇化建设中,既有资源、环境等因素带来的自然风险,也有利益冲突带来的社会风险,后者最为关键。由于政府、开发商与农民、市民的利益并非完全一致,如果强调保护后者的利益,满足其过高的愿望,可能会加大城镇化的难度,影响城镇化的进程,但如果强调保护前者的利益,把其重要性提高到不恰当的位置,必然损害农民、市民的利益,引发社会矛盾。城镇化建设中,应充分认识利益冲突的风险。如果看不到这些风险,不仅会加大城镇化进程的不可预测性,而且会危及经济发展、社会稳定。因此,需要建立城镇化的公共风险评估机制。这种评估机制,不仅仅是对某一个项目做评估,而是要立足于全局,对整个城镇化过程做系统性评估。通过建立评估机制,全面了解自然资源环境对城镇化的承载状况,掌握利益冲突的风险点,及时制定各种预案和防范措施,并对财政体制做相应的调整,保障城镇化建设顺畅进行。
(二)因地制宜,把握城镇化建设节奏,促进走新型城镇化的道路
所谓因地制宜,就是指在城镇化建设时,必须立足当地的资源环境承载能力,结合区域的主体功能定位,选择符合自身特点的推进路径,避免“一刀切”。例如,工业区和产粮区城镇化的要求和目标不一样,东部和西部的城镇化条件、力度也各不相同。所谓把握城镇化建设节奏,就是指城镇化建设要以各地的产业发展和就业情况为基础,充分考虑资源环境的“短板”因素,不能单纯地“造城”,不能搞城镇“大跃进”,而要按照经济和社会发展的要求,结合产业演进的特点和规律,控制好城镇化的推进节奏。否则,脱离了自身资源约束和发展水平的城镇化会面临很大的风险。所谓走新型城镇化的道路,就是指以建设和谐城镇为目标,实现人与自然的和谐、城乡之间的和谐、城市文明与乡村文明的和谐。财政体制的设计应该充分考虑这三方面的要求,各地在收支内容和公共服务供给上应适当把握、灵活安排,保证城镇化实现差异化发展。
(三)明晰各级政府的财政责任,建立财力与事权动态匹配的机制
结合城镇化中各级政府事权的调整,构建财力与事权动态匹配的机制,是应对挑战的关键所在。对每一级政府而言,最重要的不是事权、财权和财力这体制三要素形成固定的刚性组合,而是体制要素的组合能够形成动态匹配,否则城镇化建设就不能稳步推进。建立各级政府财力与事权动态匹配的机制,需要以明晰各级政府的财政责任为前提。首先,要明晰城镇化过程中各级政府的事权(支出责任),特别是要对共担的新事权做出更为细致的规定。这就需要政府部门之间建立一种协调机制,尤其是要在拥有事权调整权力的非财政部门和拥有财权、财力调整权力的财政部门之间,建立中短期的动态协调机制。其次,在建立“财力与事权相匹配”的辖区财政责任前提下,合理确定财权,加大财力跟进的动态调整力度。建立辖区财政责任机制,就是要求政府不仅要承担起本级政府的财政责任,而且也要对所辖区域的财政负有纵向和横向平衡的责任。在这一前提下,改革部分税收收入的分配方式,探索税权的适度分权,为地方政府因地制宜筹集收入,从源头上遏制土地城镇化过分超前的外延扩张行为,促进新型城镇化。
(四)建立风险责任机制,防控地方债务融资风险
控制地方政府性债务融资风险,关键在于控制债务增量带来的风险。债务增量的风险不只是限于微观项目层面有无现金流,或者有无偿债的资金来源,更重要的是债务与地方经济增长是否形成良性循环。如果新增债务有助于增强地方经济增长的后劲,为地方政府扩大财源和增强财力提供了基础和保证,那么,从整体来看,地方政府性债务风险就会趋于收敛。否则,风险状况就会恶化。控制地方政府性债务融资风险,还要特别注重风险的转化。由于政府责任不明确以及风险与责任不对称,容易导致风险“大锅饭”,并发生风险转嫁。例如,下级政府的风险转嫁给上级政府;上一届政府的风险转嫁给下一届政府;融资平台的风险转嫁给政府等。为此,需要建立风险责任机制,明晰各个风险责任主体,把各个环节的责任放到全局之中来加以明确并制度化。例如,融资、投资、建设、管理等各个环节的责任主体要清晰;政府各个部门、政府各个部门与投融资公司、投融资公司内部各个方面的责任也都需要明确。在明确责任的基础上,建立健全地方财政风险的管理框架,加大对负有直接或间接偿还义务的各类债务的监控力度,并把债务风险纳入这个整体框架之中,避免碎片化管理。
(五)构建三元共存的公共服务供给体系,协调好公共服务的差异化供应
三元即城、镇、乡,城是指城市,镇是指小城镇,乡是指乡村。构建城、镇、乡三元共存的公共服务供给体系,意味着要在统筹管理之下,采取差异化供给的方式,协调好公共服务的提供,实现基本公共服务在满意度上的而不是内容上的均等化。差异化供给主要是指两个方面:一是供给内容的差异化。公共服务均等化、一体化,不等于公共服务的一样化。因生活生产环境和需求状况的差异,各地对公共服务的需求也不完全相同。这不仅体现在城市与乡村之间的不同,也体现在大中小城市之间、乡村之间的不同。实现基本公共服务均等化,不是强迫公众接受均等的结果,而是让公众自由选择合意的公共服务。同时,公共服务均等化也不是限定于各个区域的特定群体,而是以自由流动为基础的。例如,政府为农民提供基本公共服务,就不能将其锁定在农村,以固化的城乡居民群体来追求公共服务的均等化。否则,即使让农民享受的公共服务达到城市的水平,农民也未必会满意。因此,在对公共服务均等化、一体化设计时,需要考虑供给内容的差异化。二是供给方式的差异化。从总体上而言,城镇化中公共服务的供给,应该采取政府与市场相结合、政府与社会组织相结合的方式来提供。政府与市场相结合,一般可采取政府规制、政府付费和政府自己生产等方式来实现。政府采取何种形式并非固定,可以依据具体情况来抉择。因此,在城、镇、乡公共服务的供给方式上面临着多种方式的排列组合,呈现出差异化供给状态。在多元共存的一体化设计、差异化提供下,如何协调城、镇、乡三元供给,成为一个重要的问题。协调三元供给,一个重要的方面就是对财政体制做相应调整,使其财力与事权相匹配,以满足基本公共服务差异化供给的需要。财
(作者为财政部财政科学研究所副所长)
责任编辑 韩璐
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