预算公开是指政府向社会公众公开政府预算机构和职能、预算政策、预算制度、预算程序、预算收支等信息，让公众“看得见、看得清、看得懂”。它是公共财政的本质要求，是政务公开的一项重要内容。推进预算公开，有利于保障公民的知情权、参与权和监督权，促进社会主义民主与和谐社会建设；有利于加强反腐倡廉工作，提高政府执政能力和办事效率；有利于促进依法理财、民主理财，提高财政科学化精细化管理水平，是加强预算管理、提升政府形象、完善民主监督的有效形式。

随着社会主义民主政治进程的推进，社会各界对预算公开的呼声越来越高。近年来，财政部门按照党中央和国务院的部署，顺应时代的潮流，积极推进预算公开，取得了明显成效。但是，与党中央国务院的要求和社会公众的期望相比，预算公开还存在一定的差距，同时也暴露出一些问题和风险，需要认真分析，统筹把握，明确方向，采取有效措施，积极稳妥推进预算公开。

一、预算公开工作不断推进，取得了明显成效

财政部一直高度重视预算公开工作。2006年组织人员开展了预算公开专题研究工作，对西方主要国家预算公开的经验进行了认真总结，提出了我国预算公开工作的总体思路和推进预算公开的政策建议。同时，积极推动预算内部公开试点工作。2008年初，与审计署联合下发了《关于2008年部门预算内部公开试点的通知》，选择了科技部、监察部、卫生部等11个部门进行了内部公开试点，将部门预算通过张贴、查阅等形式在单位内部进行公开，为预算向社会公开做了充分准备。

《政府信息公开条例》实施以来，财政部认真贯彻落实，进一步加大了预算公开力度。先后通过财政部门户网站主动公开了财政体制、预算管理制度、相关政策规章、预算报告以及全国财政收支决算表等。2008年9月开始，主动公开了月度财政收支执行情况。2009年，首次向社会公开了经全国人大批准后的中央财政收入预算表、中央财政支出预算表、中央本级支出预算表、中央对地方税收返还和转移支付预算表等4张报表。

2010年3月，根据国务院领导的批示精神，财政部印发了《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》，对进一步做好预算主动公开和依申请公开工作提出了新的要求，预算公开也取得了明显的突破：一是中央财政预算主动公开的范围进一步扩大，将2010年报送全国人大审议通过的中央财政预算12张表格向社会公开，比2009年增加了8张预算表，涵盖了政府性基金预算和国有资本经营预算。二是中央财政预算公开的内容更加细化，将2010年中央本级支出预算细化为23“类”123“款”，比2009年增加了82“款”内容。三是中央财政预算公开解读更为清晰，公开了中央财政预算有关数据及编制情况说明，比较详细地解释了中央财政预算编制的主要考虑和有关数据的增减变化情况。与此同时，积极推动部门预算公开，实现了中央部门预算首次向社会公开。从3月30日开始，国土资源部、财政部、科技部、住房和城乡建设部等部委陆续公布本部门年度部门预算表，先后共有74个中央部门向社会公开了部门预算表。

地方财政部门也都按照财政部的工作部署，结合本地实际，陆续推进了预算公开，普遍向社会公开了财政体制、预算程序、预算政策等预算制度和预决算报告、有关预算数据等。个别地方还对预算公开进行了一些新的尝试。如湖北省从2005年开始在互联网上专门开通了财政与编制政务公开网，向社会公开财政专项资金使用情况和公务人员编制情况；四川省巴中市白庙乡于2010年3月公开了该乡2010年财政收入项目表、2010年财政预算支出项目表、2010年1—2月政府机关公业务费开支以及乡政府在职人员工资表等，被网民称为“第一全裸政府”。

通过近几年不断推进预算公开工作，有力地促进了预算监督，加强了预算管理，较好地增进了社会公众和政府之间的理解，进一步增强了政府依法行政能力和反腐倡廉建设，预算公开正在发挥着更加积极的作用。

2010年中央财政公开12张预算表格和中央部门预算公开后，社会反响非常强烈。从新闻媒体的报道和网民评论看，多数人对中央预算公开持肯定态度，认为是一种可喜的进步。同时，也有一部分人对预算公开的进度、预算公开的内容、预算公开的范围提出不同看法；还有一部分人则比较激进，要求参照西方国家民主政治的做法，实现预算“裸公开”，即全面、详细、彻底地将预算“晒”出来。预算公开的舆论效应提高了社会公众的关注度，反过来，这种社会关注度又进一步增加了预算公开的舆论压力。

二、预算公开的深层次问题亟待解决，预算公开的风险逐渐显现

预算公开不是单纯的预算信息和财政数据的公开，而是党和政府政策意图和活动方向的公开。财政收入取之于民、用之于民，将政府预算主动向社会公开，自觉接受公众的监督，是公共财政的应有之义，要积极推进；同时，预算公开又不能急于求成，需要与社会主义民主政治进程相适应。当前，预算公开还存在许多需要研究的问题，处理不好可能会带来一些难以预料的后果，引发一些社会风险。基于我国的现实国情，进一步推进预算公开还面临着如何解决政治制度、法律体系、行政管理体制、决策机制、预算管理改革、地区发展不平衡以及网络舆论环境等问题。

1.我国的基本政治制度决定了预算公开的进程。与西方的民主政治制度不同，我国实行的是人民代表大会制度、中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，人民通过选举民主和协商民主的形式实现人民当家作主。一些符合我国国情、体现政治制度、维护国家战略的重大预算支出，不适宜对外公开。

2.法律体系不健全削弱了预算公开的法律基础。目前，预算公开缺乏较完备的法律基础和保障，主要表现在：一是现行《预算法》中对预算公开没有做出规定，使预算公开无法可依。二是现行预算公开的依据是国务院出台的《政府信息公开条例》，属于行政法规，法律权威性不够，而许多西方国家都制订了较为完善的预算信息公开法律，如美国制订了《信息自由法》、《阳光下的政府法》、《预算与会计法》，对预算公开的内容、方式和程序进行了详细的规定。三是对于预算如何公开缺少可操作性的专门性法规，而目前预算公开的有关要求主要是依据财政部的相关文件，缺乏强有力的法律保障。

3.行政管理体制、决策机制不完善制约了预算公开的程度。现行行政管理体制改革滞后，政府与市场边界划分不清，使财政承担了大量应由市场解决的支出，公开后会引起社会的热议。此外，行政决策还没有完全实现科学化、民主化，预算分配中人为因素较大，在行政决策的程序和机制没有全盘公开的情况下，与之相应的财政预算公开后，将会引发社会公众对政府决策和执政能力的质疑，很可能造成政府工作的被动局面。

4.预算管理改革不到位影响了预算公开的深度。当前，与社会主义市场经济相适应的各项财政改革尚处于深化和完善过程中，预算管理还没有完全到位，因此全面推进预算公开存在一定难度。主要表现在：一是预算职能分散，使年初预算难以细化到具体支出项目，年初预算到位率低，年中预算追加较多，公开后很难向社会解释。二是预算支出标准体系尚不完善，资产管理与预算管理也未能有效衔接，资产占用不均，使部门支出水平差异较大，公开后容易导致部门间的攀比，也会引起社会公众的误解。三是预算信息的质量有待进一步提高，一些基层政府还没有实现部门预算、综合预算，管理基础薄弱，信息真实性难以保障，预算公开后难以取信于民。四是预算管理不严，财政支出缺乏有效监督。比如，现行的公务接待制度、公务用车制度不够完善，支出缺乏绩效考评，预算公开后可能导致社会公众对政府的不信任感。

5.地区发展不平衡阻碍了预算公开的广度。目前各地区在经济水平、财力保障、管理模式等方面发展不平衡，虽然近年来中央加大了对中西部地区的财政转移支付力度，但由于既得利益难以调整，西部一些地区在预算支出规模、人均财力、社会事业投入、民生保障等方面与东部地区仍然存在较大差距，短期内很难实现公共产品和公共服务的均等化。预算公开可能导致各地政府间盲目攀比，引发新的社会不和谐因素。

6.网络舆论环境不成熟加大了预算公开的风险。目前我国网络发展很快，网民数量不断增加，但是网民成熟度以及网络环境管理仍需进一步提高和完善。一方面，由于我国正处于社会福利体系的重构期和公民社会的转型期，社会舆论对预算关注度高，一些人将自身利益最大化当作判断政府收支优劣的标准，并得到相当一部分网民的响应，再加上极少数人的引导与“炒作”，使预算公开一开始就处于被动局面。另一方面，网上少数不负责任的言论缺乏有效的法律约束，个别事件经过网络评论或人为“解读”后往往会放大社会矛盾，直接给预算公开带来负面影响。同时，部分地区和部门缺乏必要周密的舆情风险应急管理措施，回应不及时，应对不妥当，一定程度上也削弱了预算公开的效果。

三、明确工作思路，采取有效措施，积极稳妥推进预算公开

预算公开是发展社会主义民主政治、构建和谐社会的必然要求，但预算公开又是一把“双刃剑”，处理得好可以提升政府公信力，处理不好则影响政府权威。对此，应结合我国国情与现实条件，本着既要顺应时势，积极推进，又要慎重稳妥，统筹规划的原则，认真总结前一阶段预算公开经验，正确分析当前的形势，合理把握公开的节奏，积极引导舆论导向，继续稳妥做好预算公开工作。

1.健全法律法规，加强预算公开的法制建设。一是进一步健全现行法律法规体系，在修订的《预算法》中明确预算公开的原则，增强预算公开的权威性。二是对《政府信息公开条例》作进一步细化，出台有关实施细则，增强可操作性。三是着手研究推动我国预算公开立法。

2.推进行政管理体制改革，完善行政决策机制，构筑预算公开的根基。要深入推进行政管理体制改革，切实转变政府职能，减少政府不合理支出，改革公务用车、公务接待等制度，大力压缩行政经费，建立高效廉洁的政府。同时，完善行政决策的程序，推进行政决策科学化民主化，推进“阳光政府”建设，使预算公开成为增强政府公信力，提高政府形象的有力武器。

3.继续深化预算改革，夯实预算公开的基础。一要强化人大对预算的监督，进一步细化预算编制，增强预算约束力。二要提高预算年初到位率，严格预算执行进度，实现预算与决算的有效衔接。三要完善预算支出标准体系，加强资产管理，促进资产管理与预算管理的结合。同时，大力推进绩效考评，提高财政资金使用效益，使预算公开基础更扎实，内容更详细。

4.积极引导社会舆论，加强网络管理，创造预算公开的良好氛围。一方面，要提高应对新闻媒体的能力，制订预算公开应急预案，加强释疑解惑工作，坚持正面引导舆论，及时化解可能出现的负面影响；另一方面，要加强网络管理，净化网络环境，针对少数人利用网络恶意“炒作”以及不负责任的言行，要通过法律等手段维护正常的网络秩序，不给少数别有用心的人以可乘之机。

5.注重预算公开实效，做好预算公开的重点工作。预算公开要立足实际，立足实效，应将与人民群众利益密切相关、社会公众普遍关心的预算支出进行重点公开，切实保障公民知情权，加强对重大财政资金的社会监督。财

责任编辑 李烝