时间:2020-02-21 作者:湖南省财政厅课题调研组
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摘要:
湖南是农业大省,做好农村工作,确保农业的健康发展和农民的稳步增收,具有重要意义。为全面了解财政涉农政策在湖南的实施成效及不足,为相关部门完善涉农政策提供决策建议,湖南省财政厅课题组以涟源市为样本,系统地对财政涉农政策,尤其是由财政部门主导实施的种粮直接补贴、农作物良种补贴、农资综合补贴、政策性农业保险保费补贴、家电下乡补贴、村级公益事业“一事一议”财政奖补等6项财政涉农政策进行了深入调研。透过涟源这个中部县级市,可以看到财政强农惠农的整体框架和长效机制正逐步得到构建和完善,推动了农村经济发展和农民增收,但依然有一些严重影响政策既定目标实现的矛盾和问题值得关注。
(一)政策的显性效应和隐性效应存在矛盾
以开启“中央财政转移支付直接对接农户”新渠道的粮食补贴政策为例,从显性效应来看,农民种粮积极性得到了较大程度的提高;但从隐性效应来看,在一定程度上又不利于农村土地流转,也给基层政府与农民群众之间的信任机制带来新挑战。一方面,伴随着直补政策的实施及补贴标准的提高,许多在外务工经商的农民担心利益受损,有的回乡索要原有承包地,有的将原转包给种粮大户的耕地转交自己的亲属耕种,引发了许...
湖南是农业大省,做好农村工作,确保农业的健康发展和农民的稳步增收,具有重要意义。为全面了解财政涉农政策在湖南的实施成效及不足,为相关部门完善涉农政策提供决策建议,湖南省财政厅课题组以涟源市为样本,系统地对财政涉农政策,尤其是由财政部门主导实施的种粮直接补贴、农作物良种补贴、农资综合补贴、政策性农业保险保费补贴、家电下乡补贴、村级公益事业“一事一议”财政奖补等6项财政涉农政策进行了深入调研。透过涟源这个中部县级市,可以看到财政强农惠农的整体框架和长效机制正逐步得到构建和完善,推动了农村经济发展和农民增收,但依然有一些严重影响政策既定目标实现的矛盾和问题值得关注。
(一)政策的显性效应和隐性效应存在矛盾
以开启“中央财政转移支付直接对接农户”新渠道的粮食补贴政策为例,从显性效应来看,农民种粮积极性得到了较大程度的提高;但从隐性效应来看,在一定程度上又不利于农村土地流转,也给基层政府与农民群众之间的信任机制带来新挑战。一方面,伴随着直补政策的实施及补贴标准的提高,许多在外务工经商的农民担心利益受损,有的回乡索要原有承包地,有的将原转包给种粮大户的耕地转交自己的亲属耕种,引发了许多新的土地承包纠纷。另一方面,粮食补贴政策事实上标志着我国正尝试改变以乡村基层组织为中介的“国家—乡村基层组织—农民”三级模式,建立“国家—农民”直接打交道的关联方式,这虽然有助于提高财政支农惠农资金的瞄准率以及农民群众对财政支农惠农政策的满意度,却不利于基层组织正常有效地开展工作,这无形之中给基层的信任机制构建带来了新的挑战。
(二)政策目标设置与运行机理、标准制定存在矛盾
以粮食补贴政策为例,很多地区直接将2003年核定的计税面积和计税常产作为补贴依据,这虽然简化了补贴程序,但却把“粮补”转为了“地补”,必然导致“非排他性”现象的出现——只要把补贴发放到农户手中,就实现了政策的补偿功能,而不区分农户是否种了粮,有违粮食直补政策的初衷。此外,在存在土地承包关系的情况下,粮食直补资金往往由原土地所有人获得,流转后的实际种粮人难以享受到补贴。从补贴标准制定来看,由于涟源大部分地区属山地丘陵地貌,每个农户拥有的田地一般不超过3亩。按照2010年湖南省对种粮农民每亩13.5元的粮食直补标准,一个拥有3亩地的农户一年的补贴金额也仅有40.5元。加之农业生产成本不断攀升,每亩80.6元的农资综合补贴远远赶不上农资价格上涨的幅度,不足以有效应对农业生产成本的快速上升。因此,这种低补偿标准的普惠型政策设置,不可能真正达到充分调动农户种粮积极性、促进农民增收的目的。
再以政策性农业保险保费补贴为例,目前只有极少数的农民自愿入保,赔偿标准过低、赔付程序复杂是主要原因。根据湖南省当前农业保险的实施细则,保险赔偿最高标准只有每亩280元,农民为获得赔偿,所付出的人力、交通等成本可能比获得的赔偿额还多。况且在实际操作中,受损农作物大部分不能以最高标准赔付,政策性农业保险远不能发挥抗击自然风险的作用。
(三)政策运行与部门利益、部门协调存在矛盾
财政涉农资金投入渠道多,资金分散到部门,导致多头管理、重复安排问题严重。如目前湖南省农业产业化资金分别掌握在发改委、财政厅、农业厅、乡镇企业局、扶贫办等多个部门,资金的使用难以形成合力,而且来自不同渠道的资金在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有一定的重复和交叉,一些项目和资金的分配存在盲目性和随意性,往往造成政出多门、多头管理、责任不清、效益不佳。
同时,涉农补贴种类过多、过细,增加了基层单位政策执行的协调难度。据初步统计,湖南省要求纳入“一卡通”发放的财政惠农补贴资金大约有12大类,每一个类别中有数个甚至数十个小项目。这些补贴分散在财政部门的农业、社会保障、经济建设等科室管理,由各个科室自上而下、分门别类地下发分配指标,并由各股室协调完成资金下拨任务。补贴分类细、牵涉部门多,导致政策执行起来协调难度较大。
(四)政策愿景与实际执行存在矛盾
不少涉农政策条款未能充分考虑基层的执行成本和操作难度,使得政策愿景与实际执行出现偏差。粮食直补、良种补贴和农资综合补贴按政策要求只发放给种粮农户,这就要求基层相关部门采取有效措施确定实际种粮农户的基本情况。但在实际操作中,由于农民众多且分散,土地、人口、粮食产量和价格等统计资料不健全,对农民的补贴难以测算和监测,很多补贴的执行成本偏高。
不少涉农政策还面临着难以操作的难题。以政策性农业保险保费补贴为例,除各级财政补贴75%的保费额外,农户应缴纳剩余的25%部分(每亩4.2元)。然而,在政策执行过程中,如果采取到户收取保费的方式,则收取保费的成本可能比收到的保费总额还高。因此,很多乡镇都采取了财政垫付的方式,并从保险赔偿款中扣除预交的保费。这种方式既违背了保险原则,使“政策性农业保险”变为“政府性农业保险”,也加大了财政涉农资金管理的风险。
(五)政策执行与政策监督存在矛盾
为了扩大内需,我国实行了家电下乡补贴政策,激发了农民购买更新家电的热潮。然而,由于补贴太多,人力有限,相关监管很难到位。一些商家代办点通过各种渠道取得大量的产品标识卡来套取国家资金,或者和家电生产企业合谋,利用不生产电器却空卖指标卡的方法套取资金。还有不少农户反映,在采取商家垫付模式的定点销售点,存在因商家非法盗用个人身份证等证件信息,导致购买第二台家电产品时不能享受补贴的情况。
为落实好财政涉农政策,管理好支农惠农资金,最大限度发挥财政资金的效益,应有针对性地解决现有政策暴露出来的问题,并对财政涉农政策和财政资金统筹考虑、综合施力,建立起财政强农惠农的长效机制。
(一)注重资金捆绑使用,将补贴增量整合用于农田水利、电力、道路等建设
由于现有的种粮补贴方式在实施中不能有效区分种粮户和非种粮户,很多抛荒地、建筑占用耕地、种植经济林木耕地等照样获得了种粮补贴,这就使得广大种粮户产生了强烈的不公平感,在较大程度上挫伤了种粮户的生产积极性。为此,建议将粮食直补、良种补贴和农资综合补贴“三合一”,统一按计税面积补贴给农户。同时,将未来新增补贴资金集中用于修建村级水利设施及田间机耕道,完善现代化农业耕作条件,以提高农民种粮的积极性。
(二)改变小幅递增式种粮补贴方法,注重通过政策激励引导农业向专业化和规模化方向发展
随着种粮成本逐年增加,双改单、耕地抛荒日益突出。补贴资金之所以没有达到提高农民种粮积极性的预期效果,其根本原因在于我国劳动力成本逐年增加,种粮收入和其他务工收入、经商收入呈现出严重的不对等现象。如只是从每年小幅度提高种粮补贴上入手,而不改变相对收入差别过大的现状,很难从根本上提高农民种粮积极性。为此,建议进一步探讨农村土地流转模式,大力扶持粮食生产合作社等农村经济组织,引导农业向规模化、产业化和机械化方向发展。
(三)注重调整农业补贴实施的顺序和重点,优先完善农业基础设施
目前,我国大部分农业扶持政策都集中在政府对农产品的直接干预和补贴上,而对一般性农业服务(如农业基础设施建设、农业科技推广服务等)重视不够。从基层现状来看,农田水利设施滞后是造成种粮成本高的一个重要原因。现在的水利设施大部分是上世纪五六十年代建设的,由于长期缺乏维护,基本处于瘫痪或半瘫痪的状态。尽管近年来国家加大了对农田水利设施的建设力度,然而,相对于水利设施普遍老化、失修的局面来说,有限的资金投入只是杯水车薪。为此,应更加注重为农业发展提供完善的基础设施条件和配套支撑服务。如前建议,可将粮食直补、农资综合补贴、良种补贴等资金增量整合,支持农业基础设施建设。
(四)注重发挥“一事一议”财政奖补政策整合涉农资金的作用,并积极扩大政策的适用范围
目前,财政政策繁多,财政涉农资金投入渠道多、资金分散,多个部门对农村“撒胡椒面”式的支持使得财政资金难以形成合力,责任不清,投资效益不佳。惠农资金的流动和政策传导基本遵循一种“自上而下”的方式,农民自我参与度不高。按项目分配惠农资金的方式,使得资金分配中的寻租和下级到上级跑项目的问题较为突出,项目、资金分配的盲目性和随意性较大。为此,应对财政涉农资金和项目实行相对集中管理。逐步实现由财政部门统一拨付涉农资金,从财政部门一个“漏斗”进出。对财政涉农项目,特别是农业基础设施和农村公益事业项目,应强化统筹协调,避免多头审批、重复投资和分散投资,尽力归并支出事项,以降低成本,提高资金使用效益。各类名目繁多的项目可通过“一事一议”的方式,形成自下而上的“倒逼”,促使上级部门尽量将惠农资金整合到财政部门,发挥综合效力,防止财政资金部门化、利益化。目前“一事一议”财政奖补的范围仅局限于支农资金没有覆盖的村内道路、小型水利设施、村内环卫设施等村级公益事业项目。建议对于农村的各类基础设施和公益事业建设均可逐步推行“一事一议”财政奖补政策。对于其他一些非公益事业的惠农项目(如农村劳动力转移免费技能培训),也可尝试运用“一事一议”财政奖补的方式操作,这样可以更具针对性和实效性。
(五)尝试改变政策性农业保险的保费收取方式和保险运作模式
目前政策性农业保险对农村散户抵抗大灾的作用尚不明显,农民投保意识不强、热情不够,保费收取和勘察理赔困难,赔付比例偏低。其根本症结在于保险商业化运作模式与传统小农经济之间的矛盾。建议国家成立专门的政策性保险机构,不是向农户筹集保费,而是设立农业保险基金,对水稻等经济作物整体投保,并对受灾的重点地区按受灾面积和程度定额理赔。这样既减少了保费收取和小灾理赔的繁琐环节,也更能激发广大农户种粮的积极性,减少种粮的后顾之忧,真正使农业保险发挥好“稳定器”和“助推器”的作用。也可以尝试采取半强制性农业保险政策,对大面积种植水稻的种粮大户、专业经济组织和专业基地强制入保,国家给予较高的保费补贴,鼓励农业向专业化方向发展,而对广大散户,则鼓励自愿入保,并以散户依附于大户的方式进行保险业务运作。
(六)加大对家电下乡商家的监督力度
对于家电下乡过程中出现的商家套补行为,建议政府部门加强监管,加大对购买补贴家电农户的电话回访和实地调查力度,对如实举报套补商家的村民实行奖励,严格取缔补贴作假商家,并从重进行经济惩罚,严重者移交司法机关处理。对家电下乡的产品质量要严格把关,并加强对定点商家家电价格的监督,确保将家电下乡的实惠真正送到农民家中。另外,有不少财政所家电下乡业务员反映,目前家电下乡信息系统相对滞后,而且未与公安部人口系统链接,导致部分代理商和农户将身份证号填成户口本号来套取补贴资金。为此,建议相关部门对家电下乡系统进行更新优化,强化系统的自动监督能力。财
责任编辑 韩璐
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