时间:2020-02-21 作者:曾志权
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摘要:
“十二五”时期是广东推动科学发展的重要战略机遇期,同时也是加快转变经济发展方式攻坚克难的关键时期。广东省立足新起点,把握新形势,提出了“加快转型升级、建设幸福广东”的核心目标。这不仅为财政改革发展提供了更广阔的空间,也对财政工作提出了新的更高要求。广东财政工作必须适应新的形势和新的任务要求,把创新理念放到更加突出的位置,加快全面转型。
加快财政工作转型的目标是建设“五大财政”
所谓“财政工作转型”,是财政工作适应外部环境和条件的变化,顺应财政工作发展的内在规律,在总结经验的基础上解放思想,创新工作理念、思路、方法、手段等,实现财政工作全面调整和转变的一种状态。无论是适应经济转型、社会转轨的要求,还是财政自身发展的需要,都迫切要求进一步深化财政改革,革新财政理念,创新财政机制,完善财政政策,更好地为经济社会发展大局服务。结合广东实际,加快财政工作转型的目标是,在“十二五”时期努力建设法治财政、民生财政、绿色财政、绩效财政、阳光财政等“五大财政”。
建设法治财政。进一步发挥财政在推进依法行政、建设法治政府中的作用,坚持依法理财,加快建设法治财政,必须坚持以法律制度为基础...
“十二五”时期是广东推动科学发展的重要战略机遇期,同时也是加快转变经济发展方式攻坚克难的关键时期。广东省立足新起点,把握新形势,提出了“加快转型升级、建设幸福广东”的核心目标。这不仅为财政改革发展提供了更广阔的空间,也对财政工作提出了新的更高要求。广东财政工作必须适应新的形势和新的任务要求,把创新理念放到更加突出的位置,加快全面转型。
加快财政工作转型的目标是建设“五大财政”
所谓“财政工作转型”,是财政工作适应外部环境和条件的变化,顺应财政工作发展的内在规律,在总结经验的基础上解放思想,创新工作理念、思路、方法、手段等,实现财政工作全面调整和转变的一种状态。无论是适应经济转型、社会转轨的要求,还是财政自身发展的需要,都迫切要求进一步深化财政改革,革新财政理念,创新财政机制,完善财政政策,更好地为经济社会发展大局服务。结合广东实际,加快财政工作转型的目标是,在“十二五”时期努力建设法治财政、民生财政、绿色财政、绩效财政、阳光财政等“五大财政”。
建设法治财政。进一步发挥财政在推进依法行政、建设法治政府中的作用,坚持依法理财,加快建设法治财政,必须坚持以法律制度为基础,以规范运作为要求,以公平正义为准则,全面规范财政行政行为,最大限度地克服随意性,将财政资金分配、财政管理、财政监督等财政收支活动的各个环节纳入法制轨道。同时,加快依法行政依法理财制度建设,努力构建体系完备、结构严谨、相互协调、运行有效的依法行政依法理财制度体系。
建设民生财政。保障和改善民生、增进民生福祉,是建设幸福广东的主体工程,也是政府理财工作的根本使命。财政工作必须进一步强化民生优先、共享发展的意识,调整和优化财政支出结构,扎实推进“基本民生”建设,加快建立人人可及的基本公共服务均等化体系,让均等的公共服务阳光洒遍城乡、造福人民;大力保障“底线民生”,更加关心困难群众的生产生活,大力支持开展扶贫开发“规划到户责任到人”工作,确保全体社会成员都能温饱无忧、更加体面地生活;支持解决“热点民生”问题,着力解决教育、医疗、住房、就业、食品安全、环境保护、收入分配等群众反映强烈的热点难点问题,把有限的财力更多投入到社会发展事业的“短板”,支持创新社会建设和管理创新,维护社会和谐稳定。
建设绿色财政。以广东开展国家低碳省试点为契机,筹集资金加大对生态环境保护、节能减排、循环经济及低碳发展的投入力度,支持开展碳排放试点。同时,研究完善生态激励型财政机制,研究根据生态区的不同情况实行部分基本支出保底、生态保护成效激励等政策,进一步补充完善生态激励指标体系,让生态保护得好的地方得到更多的转移支付。
建设绩效财政。始终把提高绩效作为财政管理的根本方向和依归,在总结财政支出绩效评价改革、激励型财政机制改革、省级财政竞争性分配改革及实施新的生态激励型财政机制等一系列改革经验的基础上,完善绩效管理办法,积极探索推进绩效预算,重点加强对民生领域资金的绩效管理。要牢固树立财政二次分配也要讲求绩效的理念,积极探索在财政分配领域引入竞争性原则和激励机制,不断提高财政支出绩效。
建设阳光财政。继续稳步推进决策公开和预算公开,消除财政资金运行中的阴影地带,使支出置于阳光之下,处于透明状态,切实让老百姓清清楚楚知道政府花了多少钱,办了什么事,不断增强政府的公信力,取得广大人民群众的理解与支持。
加快财政工作转型的新思路新路径
转型是适应客观环境的变化主动求变的过程,是一个创新的过程。经济社会发展环境及财政自身发展的变化,要求财政工作对理财模式、理财观念、投入机制及管理方式进行全面的反思和创新。
(一)在理财模式上加快转型
近年来,按照公共财政的改革方向,广东财政把健全财政支出职能、调整支出结构作为公共财政建设的重点和突破口,较好地解决了财政“越位”和“缺位”的问题。但在保障和改善民生如何分清轻重缓急、更好地发挥财政的保障作用,以及转变发展观念、提高人民群众满意度和幸福感方面,还需进一步加快向公共财政理财模式转型的步伐。
一是重要支出的保障方式要从短期安排向建立长效保障机制转变。制度机制管根本、管长远。特别是对属于增加公共产品和公共服务方面的长期支出,解决人民群众的教育、文化、住房、医疗、社会保障等问题,如果没有一个长期的制度性安排或者配套的措施,仅限于“头痛医头、脚痛医脚”,尽管能取得一时的成效,但从长期看将扰乱人们的预期,扭曲市场自觉的资源配置,不利于问题的解决。如解决基本公共服务问题,广东制定实施了基本公共服务均等化规划,既有一揽子解决的长期安排,又配套实施了人口迁移、财政体制调整、事业单位改革、基本公共服务多元供给等措施,较好地推进了民生问题的解决。
二是保障民生要从单纯强调政府责任向引导社会参与、实现共建共享转变。提供基本公共服务、保障民生是政府的基本责任、执政之本,但民生工作涉及千家万户,需要全社会的共同努力,单纯依靠政府投入既不现实也不科学。中央提出推进和谐社会建设要“共建共享”,一方面,制度要公开,让人民群众充分地了解政府为保障和改善民生花了多少钱,用在了什么地方,取得了什么实效;宣传要引导,使社会公众逐步认识到共建共享的共同责任。另一方面,公共财政支出必须发挥杠杆和引导作用,创新投入方式,建立多元的投入机制,引导社会公众参与社会建设,形成强大的合力。
三是促进区域协调要从限于从经济增长上缩小差距和在本区域内配置资源向缩小人均公共服务水平差距和实现区域间互促发展转变。过去,广东在从经济总量上缩小区域间的差距方面,虽取得了一定的成效,但未从根本上扭转局面,其原因在于地理区位、资源禀赋、发展历史的不同。缩小区域发展差距的实质是要缩小人均享有基本公共服务水平的差距。这就要求在全省范围内配置资源,推动劳动力和产业的“双转移”,以不均衡投入的方式解决发展的均衡问题,实现经济社会的集聚、集约发展以及经济、人口、生态三者的均衡。这也是主体功能区规划实施的基本要求。同时,要从财政体制设计上着力,一方面,通过调整完善省以下财政体制,加大对欠发达地区转移支付力度,建立县以下基本财力保障机制,保障政权运转和提供基本公共服务的基本财力需要。另一方面,贯彻实施激励型财政机制,在制度设计上“输血”和“造血”并举,帮扶和激励并重,“奖勤罚懒”,调动欠发达地区依靠自身力量加快发展的积极性。对不同发展区域要实行不同的激励政策,对非生态发展区实行经济激励,对生态发展区实行生态激励,并建立完善生态补偿机制,建立保障、激励、补偿三位一体的财政体制,促进该区域人均基本公共服务水平基本达到其他地区的平均水平。
四是完善收入分配格局要从以二次分配领域为主向一次、二次、三次分配领域多层次着力转变。以往通常认为,财政主要作用于二次分配领域,事实上,在收入分配关系中,初次分配最为重要,如果不理顺初次分配所决定的基本分配关系,主要依靠政府的再分配来矫正基本分配关系的重大扭曲,其作用是有限的。因此,必须及时转变观念思路。立足于市场是资源配置的主体和基础,在财政作用于一次分配领域方面,可以考虑通过劳动力的转移增加城镇人口,提高农业生产率和构建农业反哺机制,完善市场配置资源机制,大力发展产权、资本、土地、技术和劳动力等要素市场等方式,逐步提高劳动报酬在初次分配中的比重。同时,积极发挥财政二次分配促进公平的作用,加大对低收入群体的补助力度,完善社会保障体系,支持民生事业加快发展,解决低收入群体的生产生活问题。积极发挥财政在三次分配中的引导作用,通过财政资金奖励、扶持或设立专项资金实行政府购买服务等方式,使已经分配到个人的社会资源通过慈善或志愿等活动重新进入配置流程,促进社会和谐。
(二)在工作理念上加快转型
财政既关乎经济,又关乎政治,必须跳出财政看财政,将财政工作摆到经济社会发展的大局去考虑和谋划,不仅算好经济账,还要算好政治账、社会账;不仅算好总量账,还要算好质量账、效益账;不仅算好眼前账,更要算好长远账、未来账。在履行财政职责过程中,广东财政要着力构建以民本、法治、创新、科学、竞争、绩效为主要内容的新型财政文化,在做好做大“蛋糕”的基础上分好“蛋糕”,创造“吃蛋糕”的良好环境。
一是民本文化。要秉持“取之于民、用之于民”的理念,将民生优先、民生为重的理念贯彻财政资金的分配、使用和管理全过程,让人民群众充分分享改革发展成果。二是法治文化。财政工作解放思想、改革创新的各项举措只有在法治的轨道上运行,才能持续健康地发展。三是创新文化。要通过理财观念的创新、财政体制的创新和预算管理的创新,不断创新财政支持经济社会发展的方式手段,使财政工作更加符合客观实际的需要。四是科学文化。要强调财政工作的“科学思想”和“科学思维”,加强调查研究,善于运用财政经济理论指导工作,顺应市场经济和历史发展的规律,不断提高决策的科学化水平,优化完善财政支持经济社会又好又快发展的政策措施,发挥财政杠杆作用,达到事半功倍的效果。五是竞争文化。财政工作既要促进公平,也要服从效率,更重要的是,通过在财政体制和财政分配领域引入竞争因素,促进公平以更有效率的方式进行。六是绩效文化。要牢固树立财政资金使用必须讲究绩效和责任的观念,做到“花小钱办大事”、“少花钱多办事”。进一步深化预算改革,推行综合预算和零基预算,推进预算管理与资产管理、绩效管理相结合;改革资金分配方式,建立标准化、按因素法计算的较为科学的人员经费和专项资金分配机制。
(三)在投入机制上加快转型
财政资金是有限的,如何把支出结构调整好,把增量资金用好,创新财政投入方式、提高资金使用效益显得十分重要。广东财政要在“有所为”的领域通过制度的优化设计,达到最佳的投入效果。
一是促进加快经济发展方式转变,要顺应市场规律、综合运用多样化财政政策手段。财政支出作为政府调控这只“有形的手”的重要手段,首先必须明确市场机制在资源配置中第一位、基础性的作用。在促转变过程中,财政政策必须顺应经济增长、产业转移、社会发展等客观规律,一方面要集中财力投入,另一方面要透彻了解市场所需,把资金投入到最需要政府“扶一把”的地方,且必须制定实施多层次、多角度的政策措施,形成政策合力。如,广东把握人才流动的规律,采取设立人才奖励基金会、住房资助、创业贴息、设立风险投资基金等综合性配套措施,支持引进高层次人才。
二是推进以民生为重点的社会建设,要推动建立多元化供给机制,提高公共服务的供给质量和效率。新加坡、香港等国家和地区的经验表明,政府职能应将重点转向公共管理和公共服务,同时政府应是有限政府,而不是无限政府,可由社会履行的职能,政府应通过购买服务、发展社会组织、设立法定机构等方式逐步移交社会承担,由政府加强监控,由市场发挥自动调节和提高竞争效率的作用。因此,财政支持以民生为重点的社会建设,应由政府包办逐步向政府主导、社会参与转变,提供服务的生产主体由公办逐步向公建民营、民办公助以及政府购买服务多元投资转变,供给对象逐步从低收入困难群体向全社会符合条件的社会群体转变。同时,在公共基础设施建设领域,注重财政与金融等手段相结合,采取BOT、BBT、BT等多种形式,利用市场资源配置和私营部门优势进行有效供给。
三是提高财政资金使用效益,要在财政分配领域注重引入竞争机制,以竞争激发活力。为解决财政资金分配过程中普遍存在的“重分轻管”的问题,广东将竞争引入资金分配领域,让申请资金的主体,或是地方政府、或是政府部门、或是公司企业等,通过公平、公开、公正的相互竞争,优胜劣汰,其间还可以引入社会公众或专家学者的评审,这一方面可以促进资金分配的公开、透明,得到社会的认可,另一方面可以增强参与竞争主体的责任心和紧迫感,提高工作质量效率,使有限的财政资金得到优化配置。同时,财政部门可以依据中标者的承诺,在资金分配后通过绩效评价和财政监督检验资金是否规范、有效使用。面对严格的绩效考核和结果反馈,申请单位申请资金将会更加严谨,使用资金也会更加规范合理。
(四)在管理方式上加快转型
财政管理是政府管理的重要组成部分,涵盖财政部门开展财政收支活动的决策、组织、执行、协调和监督等各个环节,要更加注重听取社会公众的意见,破解政府与社会间信息不对称的问题,提高财政决策、分配和改革的透明度。
一方面,要提高人民群众对财政分配的参与度。可以从以下几个方面着手,丰富和完善人民当家作主的具体形式。一是积极稳妥推进预决算公开和“三公”经费公开活动,逐步扩大公开范围和细化公开内容,让人民群众广泛地了解政府的钱到底花在哪里。在公开过程中要坚持既积极又稳妥的原则,既保障社会公众的知情权、参与权和监督权,又切实维护政府公信力,确保社会和谐稳定。二是在与人民群众利益密切相关的民生领域,通过一系列制度安排让社会公众能够参与民生项目的预算编制和决策,开展财政支出民生项目征询社会公众意见工作,增强财政预算的公开性和透明度。三是积极探索引入第三方组织独立、自主地评价财政资金使用绩效,完善财政支出社会评价体系,有效收集社会公众对政府工作的意见和意愿,提高绩效评价客观性与公正性,增强政府公信力。
另一方面,要完善财政决策机制,提高财政决策科学化、民主化水平。探索建立财政专家咨询委员会等形式,逐步建立财政决策和政策实施的专家咨询机制,充分借助财经及相关领域专家学者的专业优势和学术专长,为财政预算编制、执行、监督、问效,各项财政政策、决定、制度、措施的制定实施及评估反馈等提供咨询和参考,进一步增强财政政策措施的科学性、前瞻性、针对性和可行性,促进财政决策的民主、公开、透明,增强财政工作、决策、改革的可信度和公信力。财
(作者为广东省财政厅厅长)
责任编辑 李永佩
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