时间:2020-01-22 作者:财政部农业司
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摘要:
推进涉农资金整合和统筹安排,既是加强涉农资金管理、保证涉农资金安全规范运行的迫切需要,也是推进财政科学化精细化管理、深化财政改革的重要举措,对提高涉农资金使用效益、推进农业现代化发展进程具有重要意义。从2005年开始,各地、各有关部门在中央财政的指导下,深入贯彻落实国家强农惠农政策,解放思想,积极探索,不断加大涉农资金整合安排力度,完善涉农资金管理使用机制办法,积累了许多好的经验和做法,取得了明显成效。
推进涉农资金整合和统筹安排,加强涉农资金管理,是提高涉农资金使用效益,强化财政支农资金科学化精细化管理的重大举措,也是做好新形势下农业财政工作的迫切需要。2010年以来,各级财政部门按照“解放思想、积极探索;巩固成果、扩大范围;明确分工、协调配合;上下联动、全面推进;强化监管、规范运行”的原则,稳步推进涉农资金整合和统筹,取得了新的进展。
整合的格局进一步明确理念更加深化
在各级财政部门的共同努力下,涉农资金整合和统筹逐步形成了中央、省、市、县四级联动,财政与各有关涉农部门协调配合的工作格局。
2010年,财政部印发了《关于推进涉农资金整合和统筹安排 加强涉农资金管理的意见...
推进涉农资金整合和统筹安排,既是加强涉农资金管理、保证涉农资金安全规范运行的迫切需要,也是推进财政科学化精细化管理、深化财政改革的重要举措,对提高涉农资金使用效益、推进农业现代化发展进程具有重要意义。从2005年开始,各地、各有关部门在中央财政的指导下,深入贯彻落实国家强农惠农政策,解放思想,积极探索,不断加大涉农资金整合安排力度,完善涉农资金管理使用机制办法,积累了许多好的经验和做法,取得了明显成效。
推进涉农资金整合和统筹安排,加强涉农资金管理,是提高涉农资金使用效益,强化财政支农资金科学化精细化管理的重大举措,也是做好新形势下农业财政工作的迫切需要。2010年以来,各级财政部门按照“解放思想、积极探索;巩固成果、扩大范围;明确分工、协调配合;上下联动、全面推进;强化监管、规范运行”的原则,稳步推进涉农资金整合和统筹,取得了新的进展。
整合的格局进一步明确理念更加深化
在各级财政部门的共同努力下,涉农资金整合和统筹逐步形成了中央、省、市、县四级联动,财政与各有关涉农部门协调配合的工作格局。
2010年,财政部印发了《关于推进涉农资金整合和统筹安排 加强涉农资金管理的意见》,指导各地开展整合工作,并且建立了由部领导牵头、各相关涉农司局参与的部内涉农资金整合和统筹联席会议制度,极大地推动了整合工作。一是积极整合和统筹资金,支持重点工作开展。统筹农业科研支出、国有资本经营预算、农业技术推广资金、国家救灾备荒种子储备资金,支持种子产业发展;统筹农业综合开发资金、现代农业生产发展资金、农业技术推广资金,并引导地方财政加大力度,支持北方省份主要中心城市“菜篮子”产品生产;统筹现代农业生产发展资金、农业综合开发资金、退耕还林补助、农业保险保费补贴等方面资金,集中支持油茶、核桃等木本油料产业发展。二是推动中央涉农项目整合归并。在编制农业部2011年部门预算时,将南沙岛礁管理费、北部湾渔政管理费、渔船检验监督管理费等6个项目整合纳入原有的渔政管理项目;将农机安全监理、农垦执法监管专项工作经费、农业业务培训经费等12个项目进行归并,新设打捆项目农业行业基本业务管理经费。此外,编制地方专款时,将农业技术推广经费、旱作农业技术推广经费和基层农业技术推广体系建设试点补助经费等3个专项整合为农业技术推广经费1个专项。三是继续实施县级涉农资金整合奖励。安排县级支农资金整合奖励补助5亿元,并将资金切块下达到省,由省级财政在对县级整合进行考评的基础上,安排用于对整合先进县的奖励,切实巩固县级涉农资金整合成果。
地方各级财政部门也进一步加大了整合力度。四川要求除各种直接补助农民的普惠制资金、有特殊用途的救灾资金外,各级政府安排的农林水、扶贫、农业综合开发、土地治理、农村公路建设、农业基本建设等涉农项目资金都应纳入整合的范围。山东将渔业资源增殖保护费、河道维护费、森林植被恢复费等预算外资金也纳入整合范围,与相关财政专项统筹安排使用。湖南将整合工作由财政行为上升为政府行为,2010年省委、省政府1号文件专门提出加大支农项目资金整合力度,省政府办公会议专题研究深化支农资金整合问题。
2010年以来,各级财政部门按照“解放思想、积极探索;巩固成果、扩大范围;明确分工、协调配合;上下联动、全面推进;强化监管、规范运行”的原则,稳步推进涉农资金整合和统筹,取得了新的进展。
整合的方式进一步创新措施更加有力
各地区因地制宜,不拘一格,积极创新整合方式,整合的措施更为得力。
一是归并式整合。一些地区在清理涉农资金的基础上,从预算编制环节入手,对性质相同、用途相近、使用分散的资金进行适当的归并,对分散、到期或效益不高的资金及时压减、撤销或转变投向,严格控制设立新增专项,从源头上减少了资金分散的现象。如江苏按照“整合存量、优化增量、有进有退、突出重点”的原则,将63项省级财政支农专项资金整合为7大类,划分为32小项。浙江在将省农业厅40多个支农专项整合为3大类13项的基础上,又将省林业厅的37个支农专项整合为4大类11项。广东将性质相同、用途相近、使用分散的15项涉农资金合并为5个专项资金。湖南将6个部门预算单位的9个专项资金,合并为现代农业生产发展专项资金。
二是协商式整合。很多省份通过建立健全统筹协商机制,在维持管理权限不变、资金用途不变的前提下,加强沟通交流,及时通报情况,共同研究政策,统筹安排资金,集中重点投向,做到“各炒一盘菜,共办一桌席”。如广西建立了由财政厅、发改委、扶贫办、农业厅、水库移民工作管理局等11个部门组成的联席会议协商机制,2010年协商整合各部门资金3.12亿元,集中用于新增17万座农村沼气建设。四川财政厅建立了整合资金支持社会主义新农村建设联席会议制度,通过联席会议整合省级各涉农项目资金和部门预算项目支出,统筹安排用于支持新农村建设。安徽按照“分别上报、部门审核、会商确定、归口下达、各负其责”的管理模式,跨部门整合农业产业化资金8900万元,比整合前增长近8倍。
三是集中式整合。根据当地优势特色产业发展规划和区域布局,部分地区将上级下达和本级安排的各方面资金汇聚到一块,握指成拳,重点突破,集中用于支持优势特色产业发展,着力培育优势特色产业带和重点生产区域。湖南按照集中连片规模开发、形成产业链条、培育农业板块经济的原则,整合资金支持优质稻、生猪、柑橘、油茶产业集中连片发展,目前,这四个产业项目集中连片程度分别达90%、70%、90%和80%。
四是平台式整合。各地区积极打造涉农资金整合平台,发挥重大涉农专项、重点县、重点项目等平台的凝聚效应,“以大带小”、“以多吸少”,整合和统筹安排各类涉农资金,围绕平台进行协调使用。以重大专项为平台。据统计,2010年全国各地以中央财政现代农业生产发展资金75亿元为引导,共整合财政性资金216.8亿元,带动社会投入300.8亿元,用于支持各地优势特色主导产业发展。以重点县为平台。江西以46个小农水重点县为平台,共整合现代农业、农业综合开发、国土整治、扶贫等涉及农田水利建设的资金达9.22亿元。以重点项目为平台。山西重点围绕“五个全覆盖”民生工程建设,整合各级财政资金300多亿元,支持全省新建通村水泥(油)路2.5万公里,改造中小学校舍9483所,建成6971个村级卫生室,建成各类饮水工程1.2万处,完成9638个村通广播电视任务。
五是归口式整合。为从根本上打破资金管理的壁垒,突破资金整合的障碍,个别地区大胆创新,通过调整部门管理职能,理顺资金管理机制,为实现资金的统筹安排和集中投入创造条件。山东财政厅打破厅内处室界限,将财政部有关司局下达的病险水库除险加固、中小河流治理、农村饮水安全、农村沼气等资金,按照归口管理的原则,明确由农业处统筹安排,与省级有关专项资金捆绑使用,有力促进了资金集中统筹安排和项目统一规划布局。
整合的机制进一步完善体系更加科学
在深入推进涉农资金整合和统筹的过程中,各地区高度重视体制机制创建,不断建立完善整合的工作机制,逐步建立起更为完备、更加有利于整合的资金项目管理体系。
一是建立健全整合的领导机制和工作机制。为保障涉农资金整合顺利开展,许多省份在不同层面上都成立了资金整合工作的领导机构。如山西人民政府成立了以常务副省长为组长,分管农业副省长、财政厅长为副组长,发改委、审计厅、农业厅、林业厅、水利厅等19个涉农部门负责人为成员的“山西省支农资金整合协调领导组”。各资金整合县也普遍成立了党政一把手任组长的整合领导小组,建立了“政府主导、财政牵头、部门配合”的工作机制。贵州凤冈县成立了财政支农资金整合领导小组,下设两个办公室,一个是资金整合办公室(设在财政局),另一个是项目管理(实施)办公室(设在农办)。湖南慈利县由整合领导小组与各责任单位签订目标管理责任状,实行“一个项目、一名领导、一套班子、一个方案、一抓到底”的工作机制。
二是进一步突出规划的引导作用。为明确整合目标、规范资金投向,很多地方以农业农村发展战略目标和经济社会自然资源条件为依据,科学合理地制定农业农村发展规划,并研究制定涉农资金整合和统筹的实施方案,以规划和方案引导整合。浙江逐年修订完善《浙江省农业农村发展重点领域重点项目导向目录》,以此不断明确全省资金整合的重点和方向。广西百色市右江区围绕区人民政府确定的“农业基础设施大会战”战略,制定《右江区财政支农资金整合项目总体规划设计》。
三是进一步推动项目审批权限下放。为给地方整合涉农资金创造条件,增强地方在资金统筹和项目决策方面的自主权,很多省份不断扩大项目审批权限下放范围,逐步增加“切块”下达资金规模,将具备条件的资金项目由审批制改为备案制,大力推行公式法、因素法等分配方式,将决策权、审批权交给市县。山东将占省对下分配资金总额70%以上的资金,通过“切块”方式直接下达到市县。新疆2010年将本级农财安排的资金11.25亿元“切块”下达市县,占本级农财资金总量的63%。
四是进一步强化整合考评奖励制度。为引导和鼓励地方自主开展整合,各省按照“自愿申报、择优考评,客观公正、科学规范,突出绩效、以奖代补”的原则,在对各县(市、区)实施考评的基础上,对资金整合力度大、整合成效显著的县予以奖励,逐步建立“市县多整合、上级多奖励”的激励机制。据统计,2010年,各省共安排县级整合奖励资金9.955亿元(中央财政奖励资金5亿元、省级财政奖励资金4.955亿元)对368个整合先进县进行了奖励。
五是进一步完善整合资金管理方式。各地区在推进涉农资金整合和统筹过程中,逐步完善各项涉农资金的管理使用方式。如新疆对各部门补贴发放的职能进行统筹,明确补贴资金由财政部门“一个漏斗”向农民发放,积极采取“一卡(折)通”发放方式,避免出现多卡发放问题。四川在资金整合项目中,积极探索采取“民办公助”的做法,引导农户、农民专业合作组织、村组集体参与项目建设管护,确保项目建设管护的良性运行。
整合的成效进一步显现动力更加充足
从各地的实践情况来看,涉农资金整合和统筹取得了良好的成效,通过“看得见、摸得着”、实实在在的效果,增强了各方面对整合的共识,为深入推进涉农资金整合和统筹注入了强大动力。
一是发挥了涉农投入的规模效应。通过涉农资金整合,将不同层面、不同渠道的涉农资金捆绑起来、统筹使用,有效发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用,引导社会资金投向“三农”,有利于集中财力办大事,形成涉农投入的规模效应。内蒙古2006—2010年共整合区本级财政资金16.9亿元,引导市县财政资金以及社会投入72.64亿元,实现引导比例达到1:4.3。2010年,安徽21个县共整合涉农资金64.07亿元,其中:整合财政资金28.06亿元、部门资金0.24亿元、引导社会投入35.76亿元。吉林8个整合先进县在5000万元奖励资金的带动下,共整合各类财政资金1.89亿元,带动银行和社会投入7.97亿元,发挥了20倍的撬动作用。
二是促进了农业农村经济发展和农民增收。通过整合涉农资金,各地集中财力办大事,把有限的财政资金集中用于支持农业农村经济发展的重要方面,有力地促进了农业农村发展和农民收入增加。2010年,甘肃整合资金支持1000万亩全膜双垄沟播玉米和1000万亩马铃薯脱毒种薯工程,净增产粮食40亿斤以上。贵州整合资金支持茶产业发展,全省茶园面积达到302.8万亩,显著带动了农民增收。如凤冈县重点茶区农民人均收入4300元,高出全县平均水平1000元左右;湄潭县平均每亩茶园收入2800元,比传统农业高出1700元以上。福建尤溪县整合资金支持油茶项目带动1570户农民增收879.2万元(人均增收1600元)、整合资金支持茶叶项目带动1222户农民增收1432.79万元(人均增收3350元)、整合资金支持金柑项目带动588户农民增收347.39万元(人均增收1688元)。广东整合资金支持19个小农水重点县建设,预计项目建成后可新增粮食生产能力4.5万吨,新增经济作物产值3638.8万元,农民人均增收186.5元。
三是创新了涉农资金运行机制。涉农资金整合促进了财政支农资金管理方式的转变,大大提高了资金的运行效率。从各地的实践看,山东、辽宁、新疆等地积极推动项目审批权限下放,将资金切块下达市县,增强了基层统筹安排项目的能力。四川等地探索实施的项目立项“竞争上岗”、项目建设“民办公助”等机制,保障了项目的规范、高效运行。此外,很多地方在资金使用上采取以奖代补、贴息、担保、实物补助,以及先建后补、以奖代补等方式,使得财政资金的使用效益不断提高。
四是提高了涉农资金管理水平。各地区按照“既整合、又管理”的要求,在整合的过程中不断建立健全资金管理制度体系,积极推行项目库制度、公示公告制、招投标制、报账制和绩效评价制等有效制度,提高了涉农资金项目管理的科学化精细化水平。此外,涉农资金整合还促进了基层工作思路由“要我发展”向“我要发展”转变,由“坐等靠”向“早行动、先受益”转变,由“吃项目、挤项目”向“做项目、管项目”转变,促进了部门之间由“各自为政”向“协同作战”转变,由“越位、缺位”向“到位”转变,由“推诿扯皮”向“主动管理”转变。财
责任编辑 冉鹏
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