时间:2021-01-04 作者:申相臣
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摘要:
河南省焦作市从实际出发,秉承以人为本、理财善政、源头治理、服务为先的执政理念,十多年来坚持实行公共财政改革创新,建设阳光财政,促进经济发展,推动社会进步,取得了良好效果。
“资金入笼”化解社会矛盾
焦作公共财政改革起步于1998年,当时国家提出并开始实施环境治理和结构调整战略,给占焦作经济“半壁江山”的乡镇企业带来了严重冲击。因属于资源型、粗放型、污染型产业,多数企业关停并转,工人下岗,工资拖欠,经济滑坡,财政困难,甚至影响到基层政府机构的正常运转,经济社会发展中的许多矛盾集中爆发。
面对困难和问题,财政部门迎难而上,通过深入调研提出了“管住会计,不做假账,财政资金全部入笼”的财政财务会计管理制度改革方案,先后实行了“会计建账监管”和“会计委派制度”,将监管关口前移,强化源头治理,建立起“四个层次、五种形式”的政府会计基层组织和基础信息管理体系。2000年3月会计改革基本到位,市直部门和各个预算单位积极配合,共清理出“小金库”等闲散资金近两亿元,占市本级当年财政收入的1/3。基本实现“财政资金全部入笼”的目标后,市财政将所收缴的资金按照不同性质纳入财政预算管理,及时补发拖欠公务...
河南省焦作市从实际出发,秉承以人为本、理财善政、源头治理、服务为先的执政理念,十多年来坚持实行公共财政改革创新,建设阳光财政,促进经济发展,推动社会进步,取得了良好效果。
“资金入笼”化解社会矛盾
焦作公共财政改革起步于1998年,当时国家提出并开始实施环境治理和结构调整战略,给占焦作经济“半壁江山”的乡镇企业带来了严重冲击。因属于资源型、粗放型、污染型产业,多数企业关停并转,工人下岗,工资拖欠,经济滑坡,财政困难,甚至影响到基层政府机构的正常运转,经济社会发展中的许多矛盾集中爆发。
面对困难和问题,财政部门迎难而上,通过深入调研提出了“管住会计,不做假账,财政资金全部入笼”的财政财务会计管理制度改革方案,先后实行了“会计建账监管”和“会计委派制度”,将监管关口前移,强化源头治理,建立起“四个层次、五种形式”的政府会计基层组织和基础信息管理体系。2000年3月会计改革基本到位,市直部门和各个预算单位积极配合,共清理出“小金库”等闲散资金近两亿元,占市本级当年财政收入的1/3。基本实现“财政资金全部入笼”的目标后,市财政将所收缴的资金按照不同性质纳入财政预算管理,及时补发拖欠公务人员的工资,其余资金都用于社会管理和公共服务项目建设,取得了良好的社会效果。
财政财务会计管理制度改革的成功为焦作公共财政综合改革奠定了社会基础、创建了操作平台。按照我国市场经济体制和公共财政建设的总体要求,市财政乘势而上,综合施策,全面推进,先后实行了部门预算、政府采购、国库集中支付、非税收入统一管理、全方位审查监督和村财乡监、乡财县管、“三资”代理、财政投资项目评审、试编政府债务预算等改革措施,规范了权力运行,提高了管理绩效和服务水平,充分发挥了公共财政的职能作用。
“权力入笼”形成有效制约
2007年,按照“决策、执行、监督”分权制衡的基本思路,焦作财政推行了预算编制、预算执行、预算监督、绩效评价四权分离制度,并在不增加人员编制的前提下成立了相应的业务运作机构,形成了相互制约、有效衔接、高效运作的管理机制。在预算编制中,基础数据、标准定额、复式预算、社会听证等工作,分别由预算编制机构和各业务科室负责,公开透明,有效制衡。在预算执行中,直接支付和授权支付、政府采购、内部监督相互联系,分别由预算执行、国库管理机构和局内其他资金管理部门、政府会计管理中心等负责。在预算监督中,预算监督机构、监察室是专司监督职责的监督主体,对预算编制、执行机构实施监督。在绩效评价中,绩效评价机构负责重点项目专项评价和公开聘请社会中介机构做好分口预算单位基础数据测算审核工作,为预算编制提供部门信息和参考资料。同时,在预算编制、执行、监督、评价机构之间建立监督信息反馈机制。预算编制机构将其他三个机构反馈的监督检查评价结果作为预算编制的重要依据和参考,并对预算执行部门是否按计划执行进行实时监督。为保障“四权分离”机制高效顺畅运行,市财政整合科室职能,再造业务流程,优化人员配置,提高工作效率,实行扁平化大办制的工作运行机制。
为管好用好大额度的政府投资项目资金,市财政在抓好资金评审工作的基础上,对评审报告进行再复审,防止重大工程项目建设中发生腐败问题。为此,成立了财政项目资金评审中心,出台了《财政项目资金评审管理办法》,评审对象由以往的以财政预算内资金建设项目为主,扩大到预算外资金建设项目和政府性融资建设项目,对政府投资建设项目实行十个100%全覆盖评审复审,加强对政府性投资建设项目预决算的监督管理。制定了《市政府投资建设项目评审报告复审办法》,面向社会公开竞聘,选定一批执业质量高、社会信誉好的中介结构和遵纪守法、业务精通的专业人员,建立复审中介机构和专家资源库,对评审机构出具的政府投资建设项目资金评审结论进行复审,并及时公开结果,接受社会监督,实行责任追究。
“预算公开”打造阳光财政
焦作将财政预算公开和请公众参与预算监督,作为民生财政和民主社会建设的重要组成部分。自2008年起,已编制了10本复式预算,规范了8个环节流程,确立了5个运作载体,为财政预算公开和请公众参与预算监督创造了有利条件。
10本复式预算。早在2001年,焦作就在财政服务大厅向社会公开了部门预算,并不断扩大范围、细化内容2007年,在连续多年公开政府“公共预算”的基础上,进一步由点到面、由粗到细、由浅入深,编制并全部公开了社会保障预算、国有资本经营预算、政府采购预算、政府非税收入预算、政府债务预算、国有土地使用权出让收支预算、住房公积金预算、社会性别预算和政府投融资预算等10本复式预算,真实反映所有政府性资金的流向,反映所有预算单位的部门预算和决算情况,其中包括所有公务人员的工资福利支出和办公公用经费支出、民生项目支出等。实实在在的财政数字,让老百姓感受到了民生财政的温暖。
8个环节流程。焦作财政在公共预算制定、审批、执行和评估的各个阶段,采用具体有效的运作手段,化“无形”为“有形”,变“抽象”为“具体”,着力打造公众参与式预算环境和机制。一是信息公开通过政府网站和财政信息平台,公开开财政预算编制基础信息、资源分布和定额标准。二是部门申报。每年7、8月,各预算单位按照财政预算编制要求,在规定时间内及时编制本单位部门预算,并经其主管部门审核后报财政部门。三是财政汇审。财政部门统一汇总经主管部门审核后的各预算单位部门预算,并登录信息平台广泛征求意见,多次召开会议研究讨论,通过“两上两下”公开程序,进行部门之间的磋商衔接和多方审视,达成初步意见。四是民意测评。对市委、市政府确定的重大支出项目和事关民生等内容的公共支出项目进行梳理排队,提出项目公示意见,报政府同意后通过媒体、网络等渠道公示,公开征集社会公众意见。五是专家论证。从财政决策咨询委员会委员和专家库中选择专家,并合理确定论证范围,对市委、市政府中心工作经费保障和涉及民生发展的重点支出项目和重大资金安排展开论证,并将每位专家的意见汇总成册,形成论证报告,作为领导决策和科学编制部门预算的重要参考和依据。六是社会听证。从决策咨询委员会委员和专家库中选择专家,并邀请社会行风评议代表财政监督员及愿意参加听证的社会人士,抽取部分预算单位的重点支出项目进行社会听证,形成听证报告,在政府网站等媒体上公开刊发,接受社会监督。七是人大审查。人大常委会选择市直单位部门预算进行事前初审,组织人大代表就百姓关注的热点问题予以公开审查,各位委员和代表分别就关心的问题提出建设性的意见和建议,依法监督和民主监督得到充分体现。八是审计监督。审计部门依法对财政预决算和部门预算执行情况进行监督,对审计监督检查提出的有关问题梳理分解到具体责任单位,认真整改到位并向人大常委会报告。
5个运行载体。一是社会服务窗口。建立面向社会公众、高效便捷、公开透明的服务大厅,将行政审批、财政预算、政府采购、产权交易、公物拍卖、会计委派等公共财政事务向社会公开,所有预算单位和社会公众都可以自由出入服务大厅。在行政服务中心、财政服务大厅、会计核算中心等财政服务窗口,通过电子屏、触摸屏和文本资料,公众可以随时查看部门预算等财政财务公开信息。二是网络信息平台。在焦作财政信息网、财政信息平台上公开预算资料和工资查询等内容,及时更新财政信息和新闻,及时进行信息回馈。三是新闻媒体宣传。在焦作电视台等新闻媒体设立专题栏目,开展“公共财政与百姓生活”动态报道,及时有效地把事关民生的财政支出动态变化情况向社会公示四是公共场所屏幕。在广场、火车站、行政服务窗口等人群集散的地方设立LED电子屏幕,滚动播放财政民生信息。五是财政文化大院在财政局大院、门厅内,设置政务公开栏、流程导向图,财政预算相关资料随处可见可阅,形成全方位、立体式的财政公开全景图。通过这些运行载体,努力做到政府财政资金支出使用到哪里,审计监督、社会监督和舆论监督就跟踪问效到哪里,让宪法赋予人民群众当家作主的民主权利在焦作公共财政改革发展领域找到抓手、落到实处、见到实效。
“社会管理”助力幸福民生
过去,大量的财政资金投入到公共卫生机构和人员工资补贴上,但“管钱方式落后,花钱未必办事”,老百姓并没有真正享受到货真价实的公共卫生服务。2008年,焦作财政通过深入调研和社会听证,提出“用钱养机构不如花钱买服务”的工作理念,专门针对基本公共卫生服务均等化,建立起“以绩效为导向,以结果定支出”的资金管理模式。利用现代计算机网络管理技术手段,按照每人每年22元的标准,每户建立一张“社区公共卫生服务卡”,由居民在本社区或其他社区卫生服务中心,自主选择服务好的社区保健人员,各社区卫生服务中心依靠技术和服务质量公平竞争。“社区公共卫生服务卡”的原始网络纪录服务量,自动汇集到财政信息中心社保数据库,定期跟财政直接结算。
资产只有不断流动,才能发挥最大的效益。焦作财政针对政府资产状况,提出并设立了“政府公物仓”这一精细化配置、调剂和处置国有资产的有效方式,让“死”资产活起来,产生了“1+1>2”的运作效果。特别是通过“公务仓”、“公务卡”的有效操作,引导“公务车”、“公务员”规范管理,降低行政成本。
“财经沙盘”提供技术支撑
随着一系列财政综合改革的实施,海量的数据信息蜂涌而至。面对日益紧迫、纷繁复杂的工作任务,传统的依靠眼明、手勤、脑记的财政管理工作方式,已经很难保障各项工作的顺利开展。2007年6月,焦作财政成立了“财经沙盘建设领导小组”,经过两年多的努力,将各类业务数据信息集中整合,自行研制开发了一套面向财政管理的信息数据应用平台——“财经沙盘”。
“财经沙盘”是基于对军事沙盘“原景浓缩、原景再现”原理的学习和借鉴,融合现代财经管理思想和管理模式,建立起来的财政综合管理与决策支持信息平台和工具系统。“财经沙盘”在财政科学化精细化管理的大背景下应运而生,是财政科学发展、科技兴财的必然要求。“财经沙盘”给财政插上了科技的翅膀,在建立健全信息资源体系的基础上,集财政信息化建设与应用成果之大成,实现了数据图形化、管理可视化、决策平台化,是财政信息化的具体实践。同时也突破了财政信息化建设的传统理念,开启了财政信息化未来之路。
“财经沙盘”的总体构思和系统设计,打破了财政管理信息化的瓶颈,贯通了各类财经数据信息的脉络,实现了管理手段和效能的突破和创新,为提升决策层谋划全局、系统思考、科学决策、高效执行等方面的能力提供了一个全新的技术支撑。焦作财政以“财经沙盘”的形式,在全国率先通过互联网向社会详细公开了市本级政府预决算、各部门预决算和详细的复式预决算数据,以及各部门办公费、差旅费、业务招待费等具体支出数字,全市行政事业单位财政供养人员的工资也一览无遗。
“良性互动”促进社会和谐
自1998年以来,一系列改革措施,让焦作财政实现了持续快速发展,财政收支总规模从1999年的8.7亿元、13亿元,增长到2010年的63.3亿元、139.8亿元,人均财政收支水平位居全省前列。同时,建设阳光财政、为民理财善政,让财政更加贴近民生,保证了人民赋予财政部门的权力始终用来为人民谋利益,政府社会管理水平和公共服务能力日渐提高,老百姓得到了更多的实惠。
历经12年的焦作公共财政改革发展,正在由基层实践上升到制度层面,不断拓展到政治、经济、社会等综合领域,形成了政府与公众的良性互动。通过一系列改革创新举措和现代化技术手段,公共财政建设日趋公平、公开、公正。公共财政资源的受益者老百姓,获得了知情权和参与权;公共财政资源的分配者政府掌握了通达社情、顺乎民意的手段。公众和政府的目标与诉求在一个更高的平台上达成一致,促进了政治民主、经济发展、社会和谐、人民幸福。
(作者为河南省焦作市财政局局长)
责任编辑 韩璐
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