地处湖南省中部的冷水江市矿产资源丰富，被誉为“世界锑都”、“江南煤海”、“有色金属之乡”，是全国100个、湖南10个重点产煤县市之一，经济发展高度依赖矿产资源，是全国最典型的资源型城市之一。但经过长期开采，矿产资源几近枯竭，陷入了环境治理难、企业发展难、社会维稳难的困境。

近十年来，特别是自2009年被国务院确定为第二批资源枯竭城市后，冷水江市利用中央安排的资源枯竭城市转移支付资金，加快转型步伐。通过技术改造，促进现有钢铁、有色、煤电、煤化、建材等五大主导产业提质发展，培育壮大轻纺、包装制品等接续产业。同时，加强污染防控，淘汰落后产能；统筹城乡发展，谋划新型城市化和新农村建设。通过全面转型发展，产业结构发生了积极变化，非资源型产业比重由2007年的22%上升到40%左右，三次产业比由4.8∶68∶27.2调整为3.7∶63.3∶33。生态环境明显改善，万元GDP能耗每年下降5%以上，万元工业增加值能耗每年下降12%，森林覆盖率由38.7%提高到49.6%。人民群众在转型发展中得到更多实惠。

虽然冷水江市的转型工作已取得初步成效，但目前仍处于“爬坡上坎”的阶段，有诸多问题和困难需要解决和克服。

1.产业可持续发展能力亟待增强。产业结构性矛盾尚未根本改变，第二产业比重过大，第三产业比重偏小。钢铁、有色、煤电、煤化、建材等五大主导产业都是重化产业，对资源和能源的依赖偏重，“船大难掉头”，传统产业新型化仍然任重道远。新兴接续产业层次较低，且规模不大、比重过小，缺乏大项目支撑，尚未形成辐射和带动能力。同时，受区位优势欠缺、环境状况欠佳、土地供应紧张等不利因素制约，承接沿海发达地区产业转移能力不强，对高科技企业和高端人才的吸引力不足，科技创新能力仍需进一步增强。

2.生态环境治理任务繁重。“三废”排放总量占娄底市五县市区70%以上，采空区面积占土地总面积的40%。特别是锡矿山地区重金属污染极其严重，地下水系重度污染，面积达两平方公里的宝大兴采锑沉陷区内的19处沉陷点安全隐患突出。目前全市煤矿矿山和锑矿矿山的环境恢复治理率仅分别为10%和5%左右。

3.民生改善任务艰巨。采掘业历史遗留问题很多，引发的一系列民生问题十分突出。例如，企业破产、改制、转产导致3万多职工下岗失业，经过全力安置，仍有1.6万失业人员。加之能够充分吸纳就业的轻工业和劳动密集型产业力量薄弱，再就业专项补助资金缺口极大，就业形势依然十分严峻。再如，3000多户工矿棚户区住房亟需改造，农村安全饮水任务繁重，宝大兴地区8700多居民需要搬迁安置，众多因涉锑企业关闭整治而失去经济来源的群众需要基本生活保障。

4.交通等基础设施建设滞后。境内尚无高速、国道通过，南下通道不畅，北上通道欠缺，物流、客流全部依赖东西向的省道和沪昆铁路。但省道等级低、路况差，冷水江火车东站运力仅能满足实际需求的1/4。城市功能不健全，体育场馆、博物馆、科技馆、影剧院等较为匮乏。

5.发展资金严重短缺。2010年全市财政总收入15.62亿元，而一般预算收入仅为7.14亿元，大头上缴给了中央、省市财政，导致财力极其有限。作为工业城市，因人口和地域面积、人均财力等权重因素，上级各种转移支付资金相对较少。同时刚性支出逐年增加，2007—2010年一般预算支出平均每年增加近3亿元，转型发展各项工作都需要大量投入，单是锡矿山地区综合治理所需资金就达30多亿元。多年来城市建设、环境治理、民生改善和经济发展主要依靠举债推动，财政风险日益加大。

6.配套政策不到位。如《国务院关于促进资源枯竭城市可持续发展的若干意见》中提到的资源型企业可持续发展准备金制度还没有出台，资源税改革、资源性产品价格改革还没有全面推开。

资源枯竭城市转型发展，是一项浩大而艰巨的系统工程，仅依靠本级财政的力量很难完成，迫切需要上级财政的重视和支持。

1.延长对资源枯竭城市的中央财政转移支付扶持期限。国家对资源枯竭城市的财力性转移支付的期限是截止到2011年，建议延期4—6年。

2.实施资源税改革。将直接从资源企业征收的排污费、探矿权采矿权使用费收入、矿产资源补偿费等行政性收费改为税收。变目前的从量定额征收为从价定率征收。明确资源税为所在地县市级收入。资源税改革后新增加的收入，要求所在地县市用于环境保护和经济转型。

3.规范小型资源企业，建立资源价格政府干预机制。对资源稀缺、具有绝对价格话语权的产品，政府可以采取低买高卖的行政干预措施，维护出产地权益。当国际市场资源价位低迷时，在企业处于最低产出量的情况下，政府可以采用合理安排资金以高于市场价、略高于成本价的价格购买、储存矿产品而价格合理时再抛出的政策，既能进行价格干预，又能维护产出地和企业基本利益，同时财政可以赚取部分差价收入。

4.批准开征资源枯竭地区转型专用基金。建议中央、省出台政策，在资源枯竭地区开征资源枯竭地区转型专用基金，征收对象为使用资源的单位和个人。基金借鉴增值税的设计模式，为价外费，不增加生产企业的成本负担。

5.对资源枯竭城市开展结对帮扶活动。建议参照中央、省扶贫的做法，将资源枯竭城市作为中央部委、省厅局的结对扶持城市。

6.对资源枯竭城市实行休养生息政策。资源枯竭城市曾为国家经济发展作出了巨大贡献，现在这些城市要转型，需要休养生息，应实施有差别的税赋制度，提高资源枯竭城市所上缴的税费返回比率。财

责任编辑 韩璐