时间:2020-02-11 作者:卢锋
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摘要:
“十一五”时期我国经济经历了“高速增长,应对偏热通胀”和“金融危机,V型强劲反弹”两个阶段,宏观调控政策也随之调整演变。总体来看,总需求管理较多采用产业政策和数量性、部门性、行政性工具手段,宏观调控手段更加多样化,宏观调控政策措施更加科学。
进入新世纪特别是“十一五”时期以来,我国经济增长呈现出若干特征。一是劳动生产率迅速提高,突出表现是可贸易部门生产率快速增长。二是投资回报率大幅增长,工业资本回报率持续提升,构成投资以及国内需求增长的支持条件。三是“增量大国”地位凸显。源自城市化工业化的快速推进,我国从20世纪90年代就开始成为基础商品全球最重要增量需求贡献国。四是生产率追赶加上汇率体制弹性不足,形成顺差型外部失衡局面。五是宏观运行呈现总需求偏强主导形态。“十一五”时期较多面临“经济增长偏快偏强,通胀压力挥之不去”局面。这一判断被2005—2008年基本数据以及经济下滑后V型回升事实所支持。六是衡量通胀压力的一般物价指标系列变动呈现“四快四慢”特点。具体是:进口品价格增长较快而出口品价格增长较慢;资产价格增长较快而商品价格增长较慢;农产品价格增长较快而制成品价格增长较慢;原料和投资品价格...
“十一五”时期我国经济经历了“高速增长,应对偏热通胀”和“金融危机,V型强劲反弹”两个阶段,宏观调控政策也随之调整演变。总体来看,总需求管理较多采用产业政策和数量性、部门性、行政性工具手段,宏观调控手段更加多样化,宏观调控政策措施更加科学。
进入新世纪特别是“十一五”时期以来,我国经济增长呈现出若干特征。一是劳动生产率迅速提高,突出表现是可贸易部门生产率快速增长。二是投资回报率大幅增长,工业资本回报率持续提升,构成投资以及国内需求增长的支持条件。三是“增量大国”地位凸显。源自城市化工业化的快速推进,我国从20世纪90年代就开始成为基础商品全球最重要增量需求贡献国。四是生产率追赶加上汇率体制弹性不足,形成顺差型外部失衡局面。五是宏观运行呈现总需求偏强主导形态。“十一五”时期较多面临“经济增长偏快偏强,通胀压力挥之不去”局面。这一判断被2005—2008年基本数据以及经济下滑后V型回升事实所支持。六是衡量通胀压力的一般物价指标系列变动呈现“四快四慢”特点。具体是:进口品价格增长较快而出口品价格增长较慢;资产价格增长较快而商品价格增长较慢;农产品价格增长较快而制成品价格增长较慢;原料和投资品价格增长较快而消费品价格增长较慢。
“十一五”时期我国经济增长大体可分为“高速增长,应对偏热通胀”和“金融危机,V型强劲反弹”两个阶段,宏观调控政策也随之调整演变。总体来看,总需求管理较多采用产业政策和数量性、部门性、行政性工具手段,宏观调控手段更加多样化,宏观调控政策措施更加科学。
(一)高增长阶段紧缩政策(2005—2008年上半年)
本世纪初,为应对亚洲金融危机带来的通货紧缩,实行了积极的财政政策和稳健的货币政策,导致“十一五”开局经济增长势头迅猛,同时也面临一定的通胀压力。2005年,广义货币增长率上升到18%左右,实际投资增速达到25%的较高水平,贸易顺差从2004年的328亿美元上升到2005年的1021亿美元,增幅高达211%。2006—2007年前后出现经济增速更高、商品价格和资产价格交替飙升的更为偏热态势。为应对这一情况,政府采取了稳健的财政政策和货币政策,以及治理过剩产能、关紧土地闸门等一系列投资紧缩调控政策,宏观调控措施趋于多样化。
1.货币政策。成熟运用货币政策工具,将1年期贷款利率从5.58%上调到7.47%;1年期存款利率从2.25%上调到4.14%;存款准备金率从8%提升到17.5%。另外,央行票据操作规模继续扩大,2008年上半年央票发行余额达到4万亿元的空前规模。
2.汇率政策。启动汇率体制改革,人民币汇价不断升值。2005年7月汇改使人民币兑美元汇价从8.28调减为8.06,升值幅度约为2.73%;2006年底汇价下降为7.82,当年升幅约为3.2%;2007年底汇价下降到7.42,当年升幅约为5.4%;2008年下降为6.83,升幅为8.64%。
3.财政政策。财政赤字占GDP比例从2002年2.6%逐年回调到2005年1.6%的基础上,进一步减少到2008年的0.6%。国债占GDP比重从2005年的3.8%上升到2006年的4.2%,随后两年下降到2.7%。此外,继续将调整出口退税作为应对外部失衡的工具加以运用,出口退税总额进一步上升,2008达到5866亿元。
4.产业政策。为抑制投资和总需求快速增长势头,投资主管部门继续实施治理产能过剩和抑制投资措施。2005年12月“由鼓励、限制和淘汰三类目录组成”的《产业结构调整指导目录》发布。2006年3月12日国务院发布治理产能过剩的11号文件,加快推进产能过剩行业结构调整。2007年,在宏观经济明显趋热和产能利用率较高背景下,抑制投资则直接从加强新投资项目管理角度入手。如国务院办公厅2007年11月17日发布的64号文件强调,“新开工项目管理是投资管理的重要环节,也是宏观调控的重要手段”。
5.楼市政策。房地产业快速增长,商品房月售面积由2004年底的14271平米增长到2007年底的34037平米,增长了1.38倍;商品房均价由2004年底的2918元/平米增长到2007年的4218元/平米,增长44.6%。在房地产业引入市场调节机制背景下,2004—2007年房价飙升成为通胀压力释放重要管道之一。社会各界广泛关注和批评,推动政府出台楼市干预措施,成为宏观调控重要内容之一。2005—2006年,国务院连续发布3份促进房地产业健康发展的文件,要求高度重视稳定住房价格工作,切实调整住房供应结构,加大对房地产交易行为的调节力度。2006年5月底九部委推出楼市管制“双70%标准”:新开工住房90平方米以下面积必须达到70%以上;廉租房、经济适用房、中小套型普通商品住房用地供应量不低于70%。7月24日五部委下发“外资限炒令”,加强了对外商投资企业房地产开发经营和境外机构和个人购房的管理。7月26日,国家税务总局宣布从8月1日起统一征收二手房转让个人所得税。2007年9月27日央行和银监会推出“差异性房贷”政策,首付比例和利率水平随套数增加而大幅提高。
6.土地政策。2006—2007年前后“土地龙头”仍处于拧紧态势。2006年8月31日,国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》,进一步明确土地管理和耕地保护的责任,规范土地出让收支管理,调整建设用地有关税费政策,建立工业用地出让最低价标准统一公布制度。2006年11月7日,财政部等三部门联合印发了《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》,对新增建设用地土地有偿使用费有关政策做出了重大调整,从经济上遏制用地扩张,加大耕地保护。2007年3月29日,建设部等8部委联合发布《关于开展房地产市场秩序专项整治工作方案的通知》,强化房地产市场监管,对房地产开发企业依法进行审计和检查,依法打击房地产开发建设、交易、中介等环节的违法违规、权钱交易行为。
7.股市政策。在体制转型阶段资本市场受到监管部门较多管制,针对股市行情采取的松紧调节措施同时兼有规范资本市场和宏观调控功能与含义。2005年4月底启动到2006年10月基本完成的股权分置改革,清除了我国资本市场发展的一大结构障碍。然而在货币总量过多、经济偏热背景下,股市与楼市作为资产交易载体,同样成为通胀压力释放窗口。上证指数从2005年初不到1200多点上冲到2007年10月份6200多点,不到两年上涨四倍多。随着宏观政策逐步收紧,股市2007年10月开始从6000多点高位下跌,一年内下降到2008年10月1816点低位。
8.价格政策。上述措施仍未能很快扭转宏观经济趋热和通胀势头,2007年GDP增长率进一步上升到13%,是1994年以后最高增速。同年贸易顺差增长到2620亿美元,在多年高速增长基础上再次大幅增长77.6%。不同物价指数衡量的通胀压力加剧,2007年12月CPI、PPI、RMPI价格指数同比增长率分别达到6.5%、5.4%和8.1%,CPI增长率达到进入新世纪后最高水平。在这一背景下,有关部门决定对价格上涨实施行政管制。2008年初发改委发布文件,决定对部分重要商品及服务在全国范围内实施提价申报和(或)调价备案。
(二)V型波动与宏观调控政策(2008年下半年—2010年上半年)
2008年,国际金融危机暴发,导致出口锐减,总需求增速滑落,第四季度经济增长率环比下降4.96%,自2003年景气增长以来第一次发生总需求显著不足形势,经济外向度较高的沿海省区面临比较严重的需求不足和结构调整压力。针对外部危机冲击和总需求不足形势,2008年底转变宏观调控方向,大力实施刺激经济政策,政策转向积极的财政政策和适度宽松的货币政策。2008年11月出台刺激经济十大措施,快速实施4万亿元经济刺激计划。进入2009年夏季,面对总需求V型回升和货币信贷超常扩张形势,有关部门开始在操作层面进行调整。
1.货币与汇率政策。1年期贷款利率从7.47%下调到5.31%,1年期存款利率从4.14%下降到2.25%,存款准备金率从17.5%下降到14.5%。此外,2008年11月宣布取消在治理2007年通货膨胀时实行的信贷数量控制措施。2009年6月底,央行开始运用公开市场操作等多种政策工具进行对冲调整,体现试图抑制信贷过快扩张和通胀预期的政策意图。汇率政策方面从2008年10月停止2005年汇率体制改革以来对美元浮动升值,事实上,在大约6.82汇价水平上重回盯住汇率制。
2.财政政策和信贷政策。依据一揽子经济刺激计划,2008年最后一季度追加国债投资1000亿元,此后两年增加中央投资1.08万亿元,并对地方各类融资平台不同程度松绑以鼓励地方投资。与此同时,银监会发布被称为“银十条”的《关于调整部分信贷监管政策促进经济稳健发展的通知》,对并购贷款、项目贷款、贷款重组、信贷资产转让等方面政策进行调整,突出强调信贷对实体经济的支持功能以积极应对危机冲击。面对信贷超量扩张局面,银监会自2009年夏季以来分阶段推出信贷管制新措施。
3.产业政策。2008年底到2009年上半年实行保增长促内需的扩张性宏观政策,2009年1月14日至2月25日的41天内,国务院召开6次常务会议,先后出台十大产业振兴规划,出台减税、投资、产业引导等措施,提振钢铁、汽车、纺织、装备制造、船舶、电子信息、轻工、石化、有色金属、物流等十大产业发展。产业振兴计划虽仍重视抑制产能过剩立场,然而政策着力点更多关注这些行业需求增长。但随着总需求V型回升态势基本明朗,有关部门再次强调产能过剩问题,并提出严格市场准入等具体措施。
4.股市政策。在我国体制转型背景下,证监会掌控上市公司股票发行资格审查和时间安排,因而IPO的暂停和重启、频率和规模,都具有某种政策工具属性。考虑2008年夏秋季经济增速下滑和股市大跌形势,证监会停止审核新上市公司并停止已通过审核公司上市,直到2009年6月才恢复IPO。
5.楼市政策。2008年,为应对危机实行刺激经济政策,房地产业得到国务院126、131号文件救助扶持。2009年经济V型回升背景下,我国房地产业很快止跌回升,并在短短一年内快速完成“低迷—复苏—偏热”的周期演变。2010年宏观经济继续走强,房地产价格快速上涨,一般物价回升提示通胀风险,引发货币政策以及针对房地产调控政策进一步转变,决策层组合运用提高存款准备金率、提高存贷款利率、限制投资性购房行为等手段。
(三)宏观调控工具多样化特征探讨及政策建议
以上粗线条勾勒“十一五”宏观形势和政策演变情况,不难看出我国总需求管理在政策工具选择上比较多样化,而且多样化特点与宏观经济周期性变动存在联系,不同程度作为总需求管理特别是治理通胀的政策工具加以运用。就这些政策措施与总需求管理关联方式而言,大体可划分为三种类型:一是以公开市场操作、存款准备金率与利率调节以及税收政策调节、发行国债等为代表的间接总量性工具;二是包括对特定部门限制准入和投资、收紧或暂停特定部门投资项目审批核准、提高特定部门投资项目资本金比例要求等准入数量型工具;三是暂停建设用地供应等行政干预型工具。
“十一五”时期,面对经济追赶提速背景下宏观经济出现的新问题和新矛盾,采用多样化措施加以治理,在政策设计上体现了尊重现实、求实务实的正确方针,对宏观经济环境基本稳定发挥了保障作用,为我国转型追赶阶段总需求管理探索和积累了有益经验。但是,在应对总供求不平衡冲击特别是过热和通胀失衡时,宏观调控工具运用仍存在较多问题,需要进一步探讨和不断改进。
一是与市场经济原则兼容度较高的参数性、总量性、间接性调节工具利用还受到较多限制,突出表现为汇率和利率弹性不足。大国开放追赶需要增加本币汇率弹性,由于人民币汇率体制改革推进较慢,汇率弹性不足使得我们难以充分利用价格手段调节国际收支失衡。近年我国开放宏观经济管理实践经验表明,在生产率革命助推经济追赶阶段,在总需求增长偏快和通胀成为主要矛盾的宏观环境中,过于看重盯住汇率制的表面稳定功能,在实质性推进汇率体制市场化取向改革方面犹豫和滞后,不利于“下活”总需求管理这盘棋,也难以真正掌握宏观调控主动权。
二是准入性、数量性、行政性手段采用偏多。以银行信贷数量管制为例,计划经济体制下银行信贷功能萎缩,并且受到政府严格控制。1998年商业银行和金融体制改革取得突破性进展,不再采用信贷数量干预,改由从银行资产负债表和资本充足率方面加以监管,在尊重银行微观决策自主权基础上完善银行金融体制运行机制。应对2007年前后增长明显偏热和通胀形势时,有关部门再次启用信贷数量控制手段。在治理产能过剩过程中限制特定部门投资,一定程度上作为总需求调控的补充手段,在管制合理性以及有效性方面,都存在较多有待探讨的问题。此外,把环保监管、土地“龙头”、金融监管、IPO审批等政策工具作为宏观调控手段,在特定场合特定阶段可能较快收到效果。然而宏观政策具有周期性和短期性,需要不断调整;上述工具对应的部门监管要求具有功能性和结构性,需要相对稳定。较多运用这类监管手段作为宏观工具难免存在矛盾,甚至客观上可能对这类部门自身制度建设和完善带来消极影响。
三是应关注上述两类政策手段的内在联系。总量性、参数性工具利用不够充分,在宏观经济运行遭遇各类因素冲击、不平衡压力加大时,就不得不采用部门性、行政性手段加以调控。因此,应区别准入性、部门性、行政性政策手段与间接性、价格性、总量性宏观政策工具的政策特点,差别对待,适时运用,协调配合,共同维护市场经济秩序,保障经济平稳增长。当前应加快改进完善我国“开放宏观政策架构”。一是进一步改革汇率体制,让汇率更好发挥调节国际收支的相对价格功能。二是加快改革利率形成机制,让利率更好发挥调节总需求的相对价格功能。三是提升央行货币政策独立性,保证币值稳定,为大国经济成功追赶提供稳定的货币和宏观环境支持。
(作者为北京大学国家发展研究院副院长)
责任编辑 张蕊
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