时间:2020-01-21 作者:孙旺明 (作者单位:财政部投资评审中心)
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摘要:
为应对国际金融危机,我国政府加大投资力度,2008—2010年仅中央政府投资就达到24415亿元。为保证政府投资资金效率与效益,必须加强投资项目全过程管理。当前政府投资项目建设管理存在一些问题,值得高度重视。
(一)概算审批方面
1.审批权限设置不规范。国务院“三定”方案规定国家发改委具有对财政性投资项目的决策权、概算审批权、变更审批权和监督权。但在实际工作中,至少中直管理局、国管局、国防科工委、科技部、教育部、铁道部、民航总局、人力资源和社会保障部等部门均有概算审批权。究竟哪些部门有概算审批权,有多大的审批权,这些审批权是国家规定还是发改委授予的,等等,现有文件均未作出规定。
2.部门自行审批概算。部门自己给自己批复概算,肢解了财政资金的分配权,助长了国家利益部门化的倾向,也不利于部门间的相互制约。在实践中,由部门自行批复概算的项目,建设规模和投资概算多数批得过大,容易形成浪费。
3.概算约束软化。一是概算超估算时有发生。二是预、决算对概算的控制软化。在现行体制下,由于涉及到发展改革与财政两个部门的权限划分,预算阶段发现超概问题不能减少资金拨付;而决算阶段超概现象已经成为既成事...
为应对国际金融危机,我国政府加大投资力度,2008—2010年仅中央政府投资就达到24415亿元。为保证政府投资资金效率与效益,必须加强投资项目全过程管理。当前政府投资项目建设管理存在一些问题,值得高度重视。
(一)概算审批方面
1.审批权限设置不规范。国务院“三定”方案规定国家发改委具有对财政性投资项目的决策权、概算审批权、变更审批权和监督权。但在实际工作中,至少中直管理局、国管局、国防科工委、科技部、教育部、铁道部、民航总局、人力资源和社会保障部等部门均有概算审批权。究竟哪些部门有概算审批权,有多大的审批权,这些审批权是国家规定还是发改委授予的,等等,现有文件均未作出规定。
2.部门自行审批概算。部门自己给自己批复概算,肢解了财政资金的分配权,助长了国家利益部门化的倾向,也不利于部门间的相互制约。在实践中,由部门自行批复概算的项目,建设规模和投资概算多数批得过大,容易形成浪费。
3.概算约束软化。一是概算超估算时有发生。二是预、决算对概算的控制软化。在现行体制下,由于涉及到发展改革与财政两个部门的权限划分,预算阶段发现超概问题不能减少资金拨付;而决算阶段超概现象已经成为既成事实,损失无法追回。三是超概算的处置软化。一旦出现概算超支,建设单位很少通过修改设计、更换材料设备或降低标准等方式消化,几乎无一例外地调整概算,而这些调概最终都能获批,反过来又加剧了概算约束软化。
(二)项目建设实施管理方面
1.建设实施模式不科学。一是经营性项目建设法人设立不规范,普遍没有在工商注册,不是真正意义上独立决策、自主经营、自负盈亏的经济实体,软预算约束的矛盾无法解决。二是非经营性政府投资项目实行代建制仍处在试点阶段,中央政府投资项目绝大多数是自建自用模式,外行业主、使用单位缺乏利益约束,超投资普遍等问题突出。
2.招投标不规范。一是招标比例低。多数项目实行招投标的部分不到总投资的70%,很多应实行公开招标的项目未实行招标,而是采取邀请招标或竞争性谈判方式。二是部分项目公开招标也很不规范。如现行法律规定,符合条件的投标人少于3人须重新发布招标公告,但少数地方在投标人只有2人的情况下继续开标。又如,有的投标单位甚至挂靠当地所有符合条件的企业,以确保围标成功。三是评标不严肃,建设单位影响评标结果的情况时有发生。四是对挂靠、围标、串标等违规行为查处不力。
3.合同制未得到严格执行。一是项目合同与中标价不一致。有的建设单位在中标价之外与中标单位签订补充协议,有的甚至直接签订不同于中标价的合同。二是合同暂定内容过多过宽,形成造价控制漏洞。暂定价是一个合同敞口,是施工方争夺的重点,也是双方结算争执的焦点。由于设计或产品型号没有最终确定,概预算中这一部分产品一般先以暂定价的形式出现,最终成交价取决于双方掌握价格信息的多少、讨价还价的水平和还价的愿望。通常,甲方在决定最终价时不占优势,讨价还价的结果多有利于乙方。由此,暂定项目越多,投资风险越大。三是合同执行不严格。一些变更项目未达到合同规定金额也实行洽商签证,一些合同约定的处罚与索赔也未实行。四是部分项目合同条款不严谨,特别是对违约责任规定不具体、可操作性不强。如施工单位利用招标文件漏洞,使用不同品牌的建材、建筑外饰质量低、不能贯彻设计方案等,建设单位却很难追究施工单位的违约责任。
4.工程监理作用有限。一是设计监理专业素质不能满足设计阶段投资控制的需要,且易受使用单位、施工单位影响,难以起到设计阶段投资控制的作用。二是施工签证不规范,有的签证由施工单位拟稿,无图式等详尽记载资料,无法准确计量工程数量,给日后的结算造成很大的困难。三是监理人员诚信低,有时会出现监理与施工方合谋欺骗建设单位的情况,虚假签证,小变更大签证的现象也时有发生。
(三)财务管理与会计核算方面
1.征地拆迁支出不规范。征地拆迁是工程建设的重要内容,从目前的情况看,不按初步设计批复征地、多征或少征现象较为普遍,且未按规定程序调整概算。同时,征地费用支出很不透明,征了多少块地,涉及的户主、面积、单价如何,拆迁费用是多少,补偿费用是多少等,在多数项目里都没有明细,建设单位提供的资料通常仅仅是一纸合同或协议,却涵盖几千万甚至数亿金额。
2.建设单位管理费控制不严。一是建管费超支现象较为普遍;二是招待费比重偏大,经常超过10%的比例,个别项目招待费甚至占到建管费的50%;三是建管费范围过宽、名目繁多,每个名目下面的内容更是五花八门、数不胜数,建设单位“难于”处理的支出都往建管费里计取。
3.利息支出不规范。按现行基本建设财务管理相关规定要求,建设期间的存款利息收入计入待摊投资,冲减工程成本,在交付使用资产时,再分摊进入各项资产。但在实际操作中,批复概算中没有利息项,项目建设单位很少将利息单独核算,在编制决算时也未将利息单独列示。很多项目利息科目或“人间蒸发”,或直接冲减工程子目。
4.会计核算不健全。一是基建会计制度不健全。政府各部门在审计、评审和稽核中发现的问题,在会计制度上没有相应的账务调整规范,导致各部门的检查自行其是、互不认账,重复检查的问题较为严重。二是建设单位发票使用不规范。以白条、收据等不合理凭据入账现象在一些项目中依然存在,尤其是一些中央投资的地方项目。三是一些金额较大的支出缺少合同与数量单价明细,不满足记账条件却强行入账。
针对政府投资项目建设管理中存在的问题,应从以下方面加以改进:
(一)加强概算审批管理
一是收回部门的概算审批权,加强部门间的权力制衡。部门要发挥自身的行业及专业优势,做好可行性研究与初步设计;方案确定后,投资主管部门控制概算;概算确定后,财政部门根据施工图及招投标情况控制项目预算,从而形成一环扣一环的投资控制格局。二是确实需要由部门批复概算的项目,投资主管部门要出台相应的制度文件进行规范,审批部门、审批权限及与投资主管部门的关系要规范透明,防止部门审批权限的滥用和国家利益部门化。三是硬化概算约束。与国外预算硬约束不同,我国政府投资项目投资主要实行概算控制,要建立政府投资项目责任追究机制,强制性要求建设单位通过调整设计、降低标准等方式消化超概部分。
(二)完善政府投资项目建设实施管理
一是建立科学合理的建设实施模式。对经营性政府投资项目实行规范的项目法人制,真正实现独立决策、自主经营、自负盈亏,从源头上切断软预算约束;加快实行非经营性政府投资项目代建制,探索代建制的有效实现模式,规范委托单位、代建单位、使用单位的职责权限,完善委托方式、代建单位选取、代建合同管理、代建费用设计、激励约束等环节管理。二是加强招投标管理。严格执行招投标法和招投标相关管理规定,提高招投标比例,应该招标的项目必须实行招标,应实行公开招标绝不允许采取邀请招标或竞争性谈判等非公开招标方式。加强招标信息发布和评标管理,建立健全项目举报机制,严肃查处挂靠、围标、串标等违规行为。三是加强合同管理。提高设计深度,在招投标前最大限度地确定产品规格、型号、数量、价格,减少暂定项目规模,避免结算纠纷;加强合同条款管理,细化条款内容,增强条款的可操作性,尤其是要完善违约责任规定,堵塞违约爽责漏洞;严格按中标价签订合同,对中标价与合同差异部分,视同未经招标私自签订合同,须重新招标。四是充分发挥监理的作用。除继续发挥控制工程质量的优势外,建设单位要创造条件发挥监理在投资和工期控制上的作用。通过公开招标方式择优选择监理单位,通过合理的激励约束机制,鼓励监理人员切实履行职责;提高违约成本,杜绝监理与施工方合谋虚假签证、小变更大签证等方式骗取投资的情形。严格管理工程签证,对无工程量和造价的签证、超过规定期限补交的签证以及未经三方签字认可的签证,一律不予认可。
(三)规范财务管理与会计核算
一是规范征地拆迁支出。建设单位要严格按照初步设计批复征地,实际征地面积与概算批复面积不一致时,要按规定程序重新报批。提高征地拆迁支出的透明度,征地标准与补偿标准要有合法的依据,合同协议要涵盖被征地名称、面积、单价及其它各项费用支出明细等。二是加强建管费支出管理。合理界定建管费支出范围和各项支出标准,严格控制建设单位招待费,防止超标准接待。三是加强利息收支管理。严格实行利息单独核算,并在决算报表里单独列示的做法,严禁将利息收入直接冲减工程子目或将利息作为福利发放等。四是健全和完善基本建设项目会计核算体系。加快修改建设单位会计制度,增加评审、审计、稽核等政府检查的会计调整依据,加强会计核算入账依据管理,规范发票使用,杜绝以白条、收据等不合理凭据入账现象,对不满足记账条件或过于笼统的支出不得入账。财
责任编辑 廖奎
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