我国经济发展和财政运行面临的新形势、新情况和新问题为财政理论研究提供了丰富的研究资料和广阔的空间。近年来，广大财政理论研究者和实际工作者以研究财政理论和财政政策为己任，广泛调查，将理论与实践紧密结合，在财经理论和财政政策研究方面取得了值得肯定的研究成果。

（一）关于公共财政理论与实践的研究

公共财政作为服务于社会主义市场经济新体制的财政，是一种体现社会公共需要、构建民主法治框架的理财体系。现阶段，从理论联系实际的角度审视我国公共财政，就是要以财政“公共性”特征为切入点，在建立有效的分税分级财政的制度基础上，研究由此而展开的制度创新。随着社会主义市场经济体制的逐步确立，财政理论的研究视角经历了从规范研究到实证研究的转变，公共财政理论研究在此过程中不断发展和丰富，逐步由理论探讨上升到政策选择层面。

近年对公共财政理论的研究主要体现在对其本质、内涵和特征进行了新的概括。有学者认为，公共财政本质上作为以社会权力中心为主体的、“以政控财，以财行政”的分配关系，其实质是要以满足社会公共需要为主要目标与工作重心，以提供公共产品和公共服务为满足公共需要的基本方式和手段，并在运行机制上实行政府理财和公共事务管理的法治化、民主化、科学化、宪政化，从理念到制度规范和政策抉择都应逐步推进规范的公共选择而有效追求公共利益最大化。与此对应，公共财政在管理运行上必然是以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行、追求绩效和可问责的预算制度作为基本管理制度。公共财政的发展理所当然要求提高透明度，以完整的预算文件，实现最大限度地把信息向全体社会成员公布并接受公众监督。

根据公共财政的上述特征，有学者认为，在公共财政政策选择的整体框架中，应充分考虑以下几点主导性因素：一是按照公共财政发展要求在政府和财政的基本职能中收缩生产建设职能。二是合理掌握财政分配顺序、轻重缓急。三是发展规范的公共选择机制。四是形成理财系统为公众服务的意识与规范。五是转变理财方式，通过发展“四两拨千金”的新方式，以参股、贴息、信用担保、BOT、TOT等形式，调动社会资金贯彻产业政策，并对实行政策倾斜的项目，实施严格的专家可行性论证和内外部多重审计，把政策倾斜中通过“设租寻租”以权徇私的可能性压到最低限度。六是发展协调配套的复式预算体系，健全公共服务预算、政府基金预算和社会保障预算等公共财政的运行载体。

对公共财政理论与实践研究的进一步拓展还体现在对基本公共服务均等化内涵研究的深化方面。经过三十年的改革开放，我国经济已经步入现代化的“关键时期”，但在经济飞速发展的同时，一些社会经济的深层次矛盾逐渐显现，我国提出构建和谐社会的目标意义重大，逐步提供均等化的基本公共服务是政府的重要职能。有的学者从均等化目标提出的现实背景和公共服务产生的自身逻辑两个角度，分公共服务投入、提供和消费三个阶段进行分析。认为在公共服务供应的三个阶段，财政的定位和作用有所不同，需要根据不同的地位作用，发挥财政的相应职能，并形成财政作用的动态反馈链。指出基本公共服务均等化，决不能简化为一个财力分配问题，还必须与公共服务体制、机制的改革结合起来。

（二）关于转变经济发展方式的财税制度研究

党的十七大报告中对促进国民经济又好又快发展提出了更加明确的要求，为推动我国经济切实转入科学发展轨道指明了方向。促进国民经济又好又快发展，其中一个重要方面就是要加大经济结构调整力度，加快转变经济发展方式。如何建立促进经济发展方式转变的财政制度，近年的研究达成了一些基本共识。

1.税收制度与政策研究

学者们普遍认为，转变经济发展方式和完善社会主义市场经济体制是一个互动过程。从公共收入方面考虑，当前最迫切的是要研究如何进一步推进税制改革。改革资源、环境方面的税收制度，提高资源税率、开征环境税；研究开征物业税，逐步建立以财产税为主体税种的地方税收体系。以此为目标，财政收入制度应建立以税收为主体，以规范的政府非税收入为辅的公共财政收入体系，进行收入制度创新，实行税费改革、完善税制和建立国有资产经营预算体制。

对当前收入政策的研究，则出现了继续减税和减税适可而止两种不同的看法。一方面，近年来我国税制改革的主旋律是减税，分步出台了取消农业税、提高个人所得税中工薪所得税的费用扣除额、增值税转型试点、降低利息所得课税税率、内外资企业所得税并轨等减税措施。特别是在2008年受到外部金融危机冲击，宏观经济形势急剧变化的背景下，结构性减税成为经济刺激计划的重要内容，增值税转型在全国推广。另一方面，在社会上形成的减税共识前提下，有的学者指出，对减税的认识出现了有违基本理论的偏差，把减税视为刺激发展的首要手段甚至是唯一手段。经济发展取决于多种因素，其中最主要的是市场需求，减免税收只能起到扶持性的作用，而非刺激产业发展的首要手段。在当前财政经济形势下，必须考虑财政支出需求膨胀的压力，考虑发挥经济调节杠杆作用的“结构性增税”改革举措等多种因素，全面合理把握结构性减税政策。

2.民生财政理论研究

党的十七大报告提出：必须在经济发展的基础上，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。保障和改善民生，也是建设和谐社会的重点。调整优化财政支出结构，推进社会事业加快发展，促进保障和改善民生。重点是加大对“三农”、教育、医疗卫生、社会保障、保障性安居工程建设等民生领域的投入。

不少学者把民生财政与政府工作的基本思路和政策方针的重大转变密切联系开展研究。改革开放以来，社会经济的高速发展和转型不仅带来了国民财富的增长，也带来了日益突出的社会不公和民生问题。有学者认为，近年来财政民生支出的变化，不仅是财政具体工作内容的调整，更体现了财政基本思路与政策的转变；不仅是政府短期的临时性行为，也是我国较长时期财政活动模式的转变，是财政工作的基点、思路、理念和政策的转变。民生财政是我国公共财政特有的基本运作模式，它以服务民生为直接目的，是政府执政理念从“以经济建设为中心”转到“为民执政”在财政上的体现。还有学者提出，所谓民生财政，就是指在整个财政支出中，用于教育、医疗卫生、社会保障、就业、环境保护、公共安全等民生方面的支出占到相当高的比例，甚至处于主导地位。这一定义的基本点有二：一是从财政支出中划出若干项目界定为民生支出项目；二是民生支出占财政总支出的比重较大。

通过对民生财政的系统研究，有学者认为民生财政具有三大职能：一是促进消费水平与生产力水平相适应。从物的一方面来看，就是为了使消费与生产达到均衡，防止两者脱节而导致生产过剩危机。从人的一方面来看，是为了实现人的自由全面发展，通过消费来提升人的各种能力。二是控制过大的消费差距，推进基本消费平等化，基本消费的内容包括人人应该享有的基本温饱、教育、医疗、住房等消费权利。三是化解消费风险。所谓消费风险，不仅仅包括消费对象的风险，还包括消费行为过程的风险，如可获得性风险和可及性风险。在市场经济社会，这些消费风险难以完全依靠个人和家庭化解，政府有可能成为消费风险的最后承担者。

一些学者建议，促进民生的公共支出体系可以通过创新投入机制，从“花钱养机构养人”转为“以钱养事”，通过调整财政支出结构，完善“奖补政策”，创新引导方式，发挥财政资金杠杆作用，吸引更多社会资金投入民生领域。

（三）关于深化财政体制改革的研究

财政作为国家宏观调控和政府全面履行职能的重要物质基础、政策手段和体制条件，要不断深化自身改革，进一步发挥职能作用，为落实科学发展观和全面建设小康社会提供坚实的财力保障。近年来，学者对深化财政改革方面的研究主要集中在以下几个方面：

一是加快建立适应社会主义市场经济要求的公共财政体系。公共财政职能的核心是满足社会公共需要，对经济运行进行必要的宏观调控，弥补市场失灵等。公共财政的突出特征体现于它的“公共性”，而与市场经济的营利性、竞争性相区别。这就要求，凡是市场机制能够完全调节的地方，财政不介入；只有在市场机制调节不到或市场失灵而影响社会公共利益的地方，财政才有介入的必要。目前，财政“越位”和“缺位”的矛盾较为突出，管了不该管的事，该管的没有管好。因此，应进一步优化财政支出结构，为满足社会公共需要提供财力保障。

二是发挥财政职能作用，加快县域经济发展。努力转变财政支持经济发展的方式，大力推进投融资体制改革，加强财政资金和政策的引导作用，拓宽投资渠道，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。财政支持县域经济发展，必须符合公共财政体制的基本要求，主要通过贴息等方式，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。围绕农民增收、工业增效、财政增长、后劲增强的要求，发展特色经济，建立县域经济发展的支撑点。积极支持国有企业深化改革，盘活国有资产，实现国有资产的优化组合和产业结构调整升级，进一步推进工业化进程。巩固提升传统产业，进一步增强传统产业对财政的支撑力。继续扶持旅游业发展，支持旅游业提质增效，推动第三产业上新台阶。进一步加大非公有制经济的扶持力度，努力把非公有制经济发展成为支撑地方经济和财政的重要力量。

三是以完善公共财政体制为目标，稳步推进各项财政改革。深化部门预算改革，着力于全口径预算管理，建立综合财政预算。实行国库集中收付制度，确保财政资金收支的规范、安全和有效。推行政府采购制度，规范政府采购管理。着力推进“收支两条线”管理改革，加强非税收入管理。实行政府收支分类改革，促进财政预算管理更加科学化和规范化。

四是健全和完善分税制财政体制。认真总结实施分税制财政体制以来的经验和问题，按照公共财政要求来促进各级政府的事权与财权的合理化，调整和建立合理的财政分配机制，寻求逐步构建各级财力与政府合理事权相匹配的财税体制。深化省以下财政体制改革，积极推进“省直管县”和包含“乡财县管”的乡镇综合改革，探索和建立缓解县乡财政困难的长效机制，加大对边疆少数民族地区的转移支付力度，促进城乡协调发展。合理设置税收征收管理机构，充分发挥地方各级政府的积极性。

（四）关于财政宏观调控理论与政策的研究

党的十七大报告在阐明完善宏观调控体系的具体任务时强调，要“综合运用财政、货币政策，提高宏观调控水平”。从2004年后为应对国内投资过旺和低水平重复建设等问题而实行稳健财政政策，到“双防”，再到“一保一控”，财政宏观调控取向随着经济形势的发展变化不断调整。尤其是2008年秋，为应对国际金融危机，防止经济过度下滑，再次启动积极财政政策，安排其后两年时间内4万亿元资金规模的投资项目和一系列相关措施，以扩大内需，维护经济较快平稳增长。财政理论研究密切跟踪国内外经济形势的发展变化，在财政理论、财政制度、财政政策等多方面进行了深入和系统的归纳、讨论，形成了兼具理论性和实践性的研究成果，为宏观经济政策调整和积极财政政策的出台提供了有力支持。

有学者认为，新积极财政政策是推动经济快速增长的直接动力和引擎，其调控的着力点首先是“保增长”；其次是“促调整”，为新一轮经济增长提供更先进的模式和基础；再次是“推改革”，通过承担改革成本和提供支持等办法推进相关领域的改革，从而优化经济运行机制和模式，缓解经济下行区间的各种矛盾冲突；最后是“保障和改善民生”，坚持“保障和改善民生”可以使积极财政政策获得最坚实的运行基础和最可靠的价值标准，可以使宏观经济调控与科学发展观的要求相一致，可以使未来的经济前景符合“最广大人民群众的根本利益”。当然，市场经济条件下进行财政宏观调控，必须在尊重市场规律的前提下，利用好市场机制。一是财政资金要用于社会和民众最需要的地方，以体现财政的公共性特点；二是要通过财政资金的投向，为社会投资起到引导和带动作用，强化其放大效应，避免财政单打独斗的局面。在当前经济形势下，如何处理好财政调控与市场机制的关系意义重大，必须进一步研究如何利用好市场机制，既充分发挥财政调控的杠杆作用，获得最大的投资效益，又能够有效防范金融和财政风险。

为实现均衡发展的宏观调控目标，需要多种政策工具的协调配合。有学者在分析相机抉择的宏观调控体制中财政货币政策的协调配合问题时认为，就分工而言，财政政策侧重于调节经济结构，货币政策侧重于调节经济总量。随着我国经济运行复杂程度的提高，财政、货币政策相互配合的复杂性也今非昔比，结构性问题与总量问题具有一定同生同长的传递空间。在经济运行复杂多变的情况下，宏观经济决策部门应该研究考虑怎样通过关注财政、货币政策调控的结合部来实现财政、货币政策适时有效的调整，切实增强宏观调控的效力。这些可能的结合部包括国债和财政国库领域、财政存款领域、外汇储备领域等。在实现财政政策和货币政策的协调配合中，应该尽量避免单纯从短期调控效果出发的思维模式，而是要从两大政策的共同目标出发，从制度安排的角度研究长效运行框架，不断优化协调方式和手段。与此同时，还要考虑财政、货币政策自身的完善对两者协调配合状况的相互促进、相互影响，在宏观调控过程中加强各自政策设计和两者协调配合的科学决策、执行、评估、修订机制。

（五）关于财政管理能力建设问题研究

首先是关于财政管理理论本源的探讨。部分学者提出国家在特定角度上可概括为一个理性概念，是以民族为基础的“人”的共性概括，即“国家理性”。政府职能是国家理性的表达方式，财政管理是其具体操作方式。财政的职能就是公平、正义。发展中国家要提高财政管理能力，关键在于理性创新下的管理创新，并不是简单地模仿发达国家的管理方式。

其次是关于财政科学化精细化管理的研究。财政管理的过程实质上是发挥财政职能作用的过程，财政管理水平直接影响发挥财政职能作用的效果。学界和实践部门的专家一致认为，要更好地发挥财政职能的作用，必须大力推进依法理财，加强科学化精细化管理。具体包括：一是建立完整的国家财政预算体系。进一步完善公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算的编制，在建立社会保险基金预算的基础上逐步建立社会保障预算，形成有机衔接、完整的国家财政预算体系。二是严格预算管理。进一步提高地方各级特别是县级预算编报的完整性。建立健全机构编制与经费预算衔接机制。完善预算拨款结余管理方式，促进资金管理与预算编制的有机结合。三是积极推行预算支出绩效考评。逐步建立绩效考评结果公开制度，提高绩效考评的透明度。四是严格财政监督管理。建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，强化事前和事中监督，促进监督与管理的有机融合。五是进一步增强预算透明度。六是加强管理基础工作和基层财政建设。七是加快推进财政管理信息化建设，为加强财政管理提供支撑。

再次是关于财政透明度问题的考察。构建民主财政的制度基础是财政透明度，包括“制度透明度”、“会计透明度”、“指标与预测的透明度”三个方面。有学者认为，推进建立民主财政制度，关键是要完善公共预算制度和监督制度。公共预算作为政府的公共收支计划，需要政府与民众共同参与制定，因此要增强预算的透明度和公开性，使民众对预算拥有知情权、参与权和监督权。在整个预算编制过程中，既要有科学的预算编制办法，实行部门预算和细化预算，也要加强人大代表对预算的实质性的审查批准。为了使各项财政预算支出真正落到实处，除了强化财政部门内部监督管理以外，还要充分发挥人民代表大会以及审计、监察等部门对预算执行的外部监督作用。还有学者认为，构建民主财政制度首先要加强财政民主与授权立法的协调，还必须完善财政民主的民意表达和利益实现机制。应当通过预算制度改革，以细化预算科目为基础，健全预算审批程序为保障，完善预算监督和法律责任为补充，强化预算公开。建立和完善重大财政决策和财政立法的事前调研制度，通过政策选择阶段的调研活动给予公民更多的参与和建言机会，提高财政决策的科学性。

（六）关于财政发展的经验总结与理论提炼

从1949年到2009年，新中国在探索实践中，终于成功走上了具有中国特色的社会主义市场经济道路，创造了国人称颂、世界瞩目的辉煌成就。六十年来，尤其是改革开放三十年来，我国财政实力不断壮大，财政支出结构不断优化，财税体制不断健全，财政调控能力不断加强，财政管理水平不断提高，财政职能不断完善，财政干部队伍建设不断加强，国际财经地位和影响不断提升。财政为促进各个时期国民经济发展和社会进步，为我国社会主义事业不断开创新局面，做出了重大贡献。

学界认为，我们在积极推进各项财政改革与发展的实践过程中，逐步积累了一些成功的经验值得提炼。一是坚持把握方向、明确目标。六十年来，特别是改革开放三十年来，财政工作之所以取得了显著的成绩，首要的就是坚持以马克思主义为指导，特别是以马克思主义与中国革命和建设实践相结合的成果统领财政工作，并根据时代的要求，贯彻到财政实践中。二是坚持解放思想、实事求是。立足现实国情，结合时代要求，不断深化财政改革，并积极支持经济社会领域相关改革，才能建立起适应社会主义市场经济发展和公共财政要求的财政体制、运行机制和管理制度。三是坚持服务大局、促进发展。财政的最根本任务，就是要服务于党和国家事业发展的全局。四是坚持以人为本、为民理财。紧紧依靠人民群众，全心全意为人民群众谋利益，这是财政事业战胜各种困难和挑战、不断开创新局面的群众基础和力量源泉。五是坚持统筹兼顾、协调推进。妥善处理中央与地方、国家与企业和个人之间的利益分配关系，充分调动中央和地方及社会各方面推进发展、参与和支持财政改革的积极性。

当前和今后一个时期，推进财政改革与发展，学界认为应主要从以下几个方面入手：一是加强和改善财政宏观调控，促进经济平稳较快发展；二是深化财政体制改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制；三是优化财政支出结构，建立健全保障和改善民生的长效机制；四是推进税费制度改革，构建有利于科学发展的财税制度；五是全面推进财政科学化精细化管理，提高财政管理绩效。

诚然，在我国财政改革与发展的重大问题异彩纷呈的时期，对近年来财政研究成果的回顾和梳理难免挂一漏万。无论是财政理论研究者，还是财政实际工作者，紧密围绕科学发展观的要求，密切联系实际，对当前理论和实践问题进行了深入思考，研究内容广泛涉及到经济社会发展与财税政策问题、“三农”问题、社会保障问题、国有资本问题、地方财经问题及国际财经问题等诸多方面，取得了丰富的研究成果。就当前财政理论研究的总体方向而言，研究的进展随着丰富的财政改革实践经历了从理论演绎到理论与实证检验齐头并进的转变。通过财政改革的经验对已有经典财经理论的检验，不断发现并修正了经典理论指导我国财政改革的有效性和历史局限性，并从我国的经验中总结、发现新规律，实现理论创新，发展了能够反映我国财税改革规律的、具有科学的方法论与合理的结构体系的财政理论。这实际上反映出我国财政实践在改革中的具体演变过程，也是客观财政实践在财政理论研究上的不断积累和总结。财

（作者为财政部财政科学研究所所长）

责任编辑 陈素娥