历经多年的不懈探索与创新实践，厦门市逐步形成了一套由市财政局统一部署、市财政审核中心具体执行、预算评审委员会重点把关，集事前绩效审核、事中绩效跟踪和事后绩效检查为一体，囊括区级财政综合管理和市级部门预算综合管理的全方位、立体化的绩效考评体系，极大提高了财政资金的使用效益。

财政专项支出绩效考评日臻完善

在厦门市财政局预算处，记者看到这样一本小册子——《市级财政专项支出预算绩效考评手册》。翻开来看，这本34页图文并茂的小册子把财政专项支出绩效考评的方方面面都规定得清清楚楚。副处长柯碧茹向记者介绍说，这是厦门市财政局精心编印的一个公共财政服务文本，它是对以往有关政策和制度的归纳，也是对接下来开展绩效考评工作的指导。当然，手册只是起到“辅导”作用，为确保绩效考评工作有法可依，厦门市财政局早在2005年就制定出台了财政专项支出预算绩效考评试行办法和实施细则，从事前绩效审核、事中绩效跟踪和事后绩效检查3个关键环节加强财政专项支出绩效管理。

（一）赢在第一步，制定科学、清晰、简洁、合理的考评指标

财政支出绩效考评指标体系是衡量和考评财政支出经济性、效率性和有效性的载体。为制定科学、清晰、简洁、合理的考评指标，厦门市财政局对财政专项支出内容和考评对象进行科学分类，建立了事前和事后（中）两类绩效考评指标体系，并按照性质分为共性指标和个性指标。为提高指标设置的科学性和针对性，财政审核中心与有关部门共同研究确定个性指标设置。在考评手册中，记者看到有将近一半的篇幅都在介绍考评指标体系，一级、二级、三级指标层层细化，依据各个考核指标的重要性科学赋以权重和分值，计算公式合理可行，而且还明确规定了评价尺度，为具体开展评价工作提供参考依据。为保证考评结果的科学性和真实性，指标体系是动态的、可扩充的。在具体考评中，既可从每类指标和备选库中选取指标，也可根据考评对象的特性和实际情况增设或删减指标。根据财政支出功能的不同，目前厦门市已建立起一个涵盖基本建设支出、城市维护与建设、政府运转支出，以及财政支农、教育、科技、文化体育、卫生、社会保障支出等九大类别项目的绩效考评指标体系。

（二）把住事前，将风险控制在最初阶段

厦门市财政支出绩效考评工作的最大亮点，是其不仅按照财政部绩效考评工作指导意见的要求，在事前明确了项目资金使用的绩效目标，而且还往前迈了一步，在事前设立关口把住，坚持无例外审核原则，对项目进行必要性、可行性、合理性的绩效审核，将风险控制在最初阶段。

所谓无例外审核，即在确定事前绩效审核的项目范围时，除了已有规范的管理规定和办法，并有明确的归口管理部门的项目，如科技发展经费归口科技局、信息化专项经费归口信息局，其余项目均需纳入绩效考评范围，都要经过项目单位自评——项目主管部门评审——财政局业务处室初审——财政审核中心评审等流程，层层把关，从而保证每上一个项目都要有理有据、有益有效。

在市财政审核中心复核科，记者见到了刚从工地赶回来的黄灿标科长。在了解了记者的来意后，黄科长介绍说，在接到市财政局的项目审核委托书后，审核中心要围绕项目可行性方案是否可行、绩效目标能否达到，项目经费预算是否合理，项目是否存在潜在问题以及解决措施是否有效等内容开展项目事前绩效审核。在黄科长的办公桌上，记者看到厚厚一摞项目事前绩效审核考评报告，其中的汀溪水库大坝泄洪与放水设施改造工程项目吸引了记者的注意力。在该项目的必要性（分值共计30分）审核中，审核中心依次通过项目目标、政策依据、市级财政投入必要性、紧迫性等指标考评，认为由于水库局部出现危及安全的老化和结构缺陷需及时改造，实施该项目是必要的，评分为25.88分。在可行性（分值共计40分）审核中，审核中心依次通过项目实施能力及条件、项目实施方案与进度安排、项目规模及预算合理性、项目预期社会经济效益、项目风险分析等指标考评，认为项目的实施能力及条件较好，有相对合理的实施方案，审核后规模较合理，项目是可行的，评分为29.36分。在项目效益（分值共计10分）审核中，专家评议认为该项目可有效消除水库的安全隐患，社会效益较好，评分为8分。最终审核中心认定该项目事前绩效考评档次为“良”。再接着翻阅，记者发现其中也不乏考评“不合格”的项目。

在得出评价结果、出具评价报告后，项目事前绩效审核工作并没有做完，还有一个考评结果应用的过程。等级为“优”的项目将优先列入年度预算或项目库，“良”和“及格”的，其分值将作为项目安排次序的重要依据。而那些未达到60分“及格线”的项目，则不会被列入年度预算或项目库。自2006年以来，厦门市先后对119个项目进行了事前绩效审核，涉及金额112045万元，核减金额32955万元，核减率高达29.4%，众多未达到必要性、可行性、合理性及经济性要求的项目被及时“喊停”。

（三）控好事后（中），确保项目资金使用效益

厦门市将跨年度项目、专项资金金额较大的项目以及其他需要跟踪的项目列入事中绩效跟踪范围，在实施过程中，对项目的完成进度、阶段性目标完成情况、项目效益与预期目标偏差情况等进行阶段性跟踪考评。同时，注重事中绩效跟踪结果的应用，将其作为拨付项目进度款的重要依据。对考评不合格的项目，属于正常预算安排的，市财政局将暂停拨款。对发现问题的项目，市财政局核实后签署意见，提出改进和加强专项支出管理的措施或整改意见，通知主管部门督促项目单位落实整改。如在对台湾农产品中转集散分拨中心征地项目财政贴息的事中绩效跟踪考评中，发现存在违规用于经营周转贴息、超估算支付土地费用投资、拆迁工作尚未完成导致资产利用率较低等问题。项目单位经过一段时间的整改后，存在问题得到有效解决，极大提高了财政资金的使用效益。

经事前绩效审核的项目，以及未经事前绩效审核，但是没有相关资金规定和制度约束且在200万元以上的专项项目，还要进行事后绩效检查。对于列入事后绩效检查的项目，部门和项目单位应在项目结束后一个月内，完成项目绩效自评和主管部门评审，并报送财政审核中心审核，审核中心在一个月内完成项目事后绩效检查，并出具绩效考评报告。项目事后绩效检查结果将作为确定以后年度项目和安排项目支出预算的重要依据。

为了更科学地考评财政资金安排整体上的合理性，厦门市财政局还尝试从单个项目的考评拓展至对某专项工作或投资领域进行跨年度、跨部门的总体性考评。2009年，厦门市开展了对2008年重大科技专项经费使用效果的综合绩效考评。在完成绩效方面，项目人员均按计划到位，项目进度滞后，多数项目正处于实施阶段，资金控制情况及对各个子项目的监督情况一般。在资金管理绩效方面，有些单位没有设立相对配套的专项资金管理制度，存在款项支付手续不完备的现象，实际支出情况较差，到位资金使用率不够理想。在项目效益绩效方面，由于项目的绝大部分子项目还在执行阶段，故项目效益绩效无法考评。对于以上存在问题，审核中心提出了相应的建议，如建议科技局提前对各申报项目进行审查，建立项目备选库，并根据项目的紧迫性排出优先顺序，确保在每年的上半年完成年度专项计划的下达工作。同时，建议今后在项目立项审查时，除了审查其必要性、紧迫性外，也应审查其可行性如实施方案、组织措施设计及进度安排是否合理、项目实施的各种外部条件是否具备等。

在做好以上工作的基础上，厦门市财政局还增设了一道“屏障”，成立了预算评审委员会，负责对500万元以上的大型项目和涉及面较广的项目的可行性及资金安排合理性进行全方位分析。用财政局预算处处长练更生的话讲，委员们“挑刺儿”挑得很厉害，一些不合理或效益不大的支出项目全都被“叫停”，从而对其他待上项目起到了很好的警示效应。

区级财政综合管理考核走上正轨

区级财政管理工作是全市财政工作的重中之重，区级财政管理水平上不去，全市财政系统管理水平就难以全面提高。为此，2006年，厦门市将科学化精细化管理嵌入基层财政工作，出台了市对区财政综合管理考核办法，从当年开始试考评，2007年正式实施，旨在全方位检验各区财政管理工作的成效，提升区级财政管理水平。

在近年的区级财政管理工作中，同安区建立了行政事业单位集中核算、国企集团内部控制、乡镇街财务远控以及村居会计集中到镇街核算的“四位一体”的财政财务监督管理新体系；思明区在行政资源和社会公共资源市场化配置改革中敢当“第一个吃螃蟹的人”，走在了改革的前列。

厦门市对区财政综合考核是动态的，每年都会根据实际情况对考核体系作出相应调整，删减规范性或已成型工作的考核指标，加重薄弱工作的指标分值，新增部分指标，以突出重点，强化效果。与2009年相比，2010年，在考核地方财政的可持续发展方面，根据新工作和新要求调高了债务风险防范指标的分值，并将指标分解为政府性债务管理和镇街村居债务管理，在分解指标的基础上进一步细化评分办法，提高了考核工作的可操作性。在财政重大改革进程的考核方面，对行政资源和社会公共资源配置市场化改革指标进行微调，突出工作机制的落实。在财政管理规范化的考核方面，适当调低法制工作指标的分值，增加具体考核内容，突出财政立法规范性要求。在法律、法规和市财政相关文件的遵守情况及上级布置工作落实的考核方面，新增了推进科学化精细化管理、市级财政性投融资项目征地拆迁工作情况、农资直补等指标。

区级财政综合管理考核工作正日益成为强化区级财政管理的抓手，形成了“以考核促进整改、以考核带动提高、以考核推动完善”的良性工作机制，各区依法理财、民主理财、科学理财的能力有效提升。柯碧茹告诉记者，“区级财政综合考核工作的开展，营造了比学赶超的良好氛围，每每各区的财政工作人员聚在一起，大家都会各抒己见，交流如何更好地开展工作，听上去真是各有各的妙招儿！”

部门预算管理综合考评已然上路

尝到了财政专项支出绩效考评和区级财政综合管理考评甜头的厦门财政人并没有止步，他们继续破浪前行，将绩效考评延伸到了市级预算单位。

2009年，由市财政局牵头，厦门市制定出台了《市级行政事业单位预算管理综合考评暂行办法》。根据办法，从2010年起，财政部门每年对行政事业单位预算管理工作开展情况进行综合考评。考核内容主要包括：预算编制、预算执行、财务会计基础管理、资产管理、绩效考评管理、决算管理、对下属预算单位财务监督管理等。办法还对考评过程中的加分扣分情况做了详细说明，市级行政事业单位财务人员或财务机构获得市级或市级以上综合性或财会专项表彰的、市级行政事业单位创新预算财务管理工作并获得市级或市级以上政府或财政部门表彰或推广的，均可加分；但对于侵犯会计人员正当权益、私设小金库、发生重大财务工作失误并造成严重后果等情况，均要扣分。考核工作分为单位自评、现场考评、汇总总结三个阶段，层层深入强化考评效果。

在开展部门预算综合管理考评工作的同时，厦门市还积极探索、不断强化对考核结果的应用。部门预算管理综合考评工作结束后，由市财政局形成年度综合考评报告，上报市政府，并抄送市机关效能建设领导小组办公室。在一定范围内公布综合考评单位年度排名情况，对年度考评得分位居前列的一级预算单位，由市财政局结合下一年度预算编制工作，在经费预算方面予以优先保障，并在年度财务评优评先中优先考虑。

在介绍此项工作时，黄灿标脸色凝重地说道，部门预算管理综合考评会触及一些部门的利益，加上此项工作没有任何先例可以借鉴，完全靠自己摸索前行，因此困难很多、阻力重重，单纯考核指标的设置就很艰难，因为由财政部门为各部门设计指标进行考核，部门很难服气。可见，绩效评价改革绝不是财政部门自己家的事，而是一项系统工程，此项改革能否走好、走远，一定程度上还取决于政府行政体制改革能否到位。财