农村税费改革以来，国务院逐步确立了“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制，将农村义务教育纳入公共财政保障范围，构建中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。这是一项促进农村教育发展的普惠性政策，然而对于经济落后、财力有限的县市如山东省临朐县而言，政策普惠性并未完全体现出来。为此，“以县为主”的农村义务教育投入机制应针对实际加以完善。

投入机制未充分体现普惠性

临朐县自实施“以县为主”的义务教育管理体制以来，农村义务教育有了较好的发展。首先，义务教育投入有了基本保障。2008年，全县教育经费支出比2006年增长76.9%，比同期地方财政收入增幅高47.3个百分点，教育经费支出占全县财政支出的比重达到35.5%，比2002年提高30个百分点。在财政困难的情况下，以最大限度的财政投入，优先保证了农村义务教育发展。其次，教师工资也得到基本保证。2008年，全县教师人均月工资达到2003元，同比增加530元，增长36%，高于公务员工资增幅和平均水平，且能按时足额发放。此外，办学条件得到初步改善。2003—2008年，临朐县共筹集资金1.8亿元，新建校舍13万平方米，改扩建校舍8.2万平方米，维修校舍16.6万平方米，被评为“山东省中小学危房改造工作先进单位”。

“以县为主”的管理体制，为农村义务教育发展在政策层面上奠定了基础，但这一政策在像临朐这样经济欠发达的县市，还不能从根本上解决义务教育投入不足的难题。主要表现为“四难”：一是学校发展所需地方财政配套资金落实难。为尽快改善义务教育办学条件，近年来，中央和各省相继实施了校舍维修改造、教学仪器更新等一系列工程，需要地方配套相应资金。但像临朐这样的县，仅人员工资和民生政策支出就占当年地方支出的90%以上，是名副其实的“吃饭财政”，各类专项资金的地方配套财政资金难以足额拨付到位。二是公用经费不足，部分学校运转难。义务教育经费保障机制改革以来，生均公用经费逐年提高，2008年，临朐县义务教育杂费及公用经费标准小学每年生均295元，初中340元，分别比上年度提高55元和105元。但因公用经费按人头划拨，规模较大的学校还可以维持，规模较小的学校教育成本相对较高，正常运转比较困难。尤其位于山区的学校受交通等各种因素的影响，布局分散，规模偏小，现行的公用经费定额仅能维持日常支出，其他相关经费难以落实。三是学校新建改建资金筹措难。随着生源数量下降和向城镇集中，学校布局需随之调整，必须投入大量资金新建和改建校舍。目前的义务教育保障经费只能用于学校日常运转，不允许用于学校建设，上级对学校新建改建的投入又未同步作出安排，县财政对此一筹莫展。四是“普九”欠账清偿难。对于“普九”产生的债务，要求以县为主组织清偿，2010年底完成，并且出台了“先化解后补助”政策，对各地化解债务实行奖补。按照临朐县的财政现状，尚无足够财力先行化解债务，“普九”债务如不及早清偿，必然拖累农村义务教育的可持续发展。

投入机制未做到因地制宜

上述问题出现的根本原因在于，“以县为主”的教育投入机制在实施过程中，没有充分考虑地区之间经济发展水平和财政能力的差异。

一是现有义务教育投入机制对县级财政依赖性太大。农村基础教育所需的资金交由县级政府负责筹措与分配，使农村基础教育的发展完全取决于各地区的经济发展水平，取决于地方政府的财政收入状况。经济状况好的县，能充分保障各项公共事业发展的需要；而经济状况差的县，根本没有实力来满足农村义务教育的发展需要。因此，落实“以县为主”的投入机制，必须建立在县级财力允许的基础上。一旦县级财政“掉链子”，这一机制必将大打折扣。

二是现行分级负担机制还不尽科学和完善。从2006年开始实施的农村义务教育改革，出发点是建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。但像临朐这样的县处于“发达地区的欠发达县”的尴尬位置，享受不到上级的许多扶持政策。即使有些政策能够争取到，但县级承担的仍是“大头”。如：2009年，临朐县3处农村初中、7处小学被纳入中央扶持的校舍改造工程投资计划，总投资4100万元，其中中央补助专项资金519万元，其余3581万元需由县级配套。县级财政“小马拉大车”，不堪重负。

三是县级办学责任与财政能力严重失衡。农村义务教育“以县为主”的投入机制，调整了县级财政与乡级财政的关系，但这种调整主要是负担责任的调整，对县级财政来说，收入总量影响不大，却将原来由乡级财政承担的教育支出任务全部担负起来，从而加剧了县级教育经费供求矛盾。现行机制虽然缩小了县内发展的不平衡，但对于贫困地区来说，有限的县级财力根本无法保障教育投入。2008年，临朐县教育经费支出占财政总支出的比重比潍坊市高8个百分点，教育经费支出占潍坊市教育经费支出的6.1%，而当期地方财政收入仅占潍坊市的2.1%，县级政府办学责任与财政能力严重失衡。从这个意义上讲，将举办农村义务教育的责任主要放到县级政府，难以从根本上解决农村中小学教育经费短缺问题。

完善投入机制的对策建议

一是明晰分级投入主体责任，逐步建立以中央为主的投入机制。在当前形势下，农村义务教育投入机制在实施过程中应充分考虑投入主体的差异性，采取因地制宜的配套措施。经济发达地区，县级财政充裕，应当实行完全意义上的“以县为主”投入机制；经济发达地区的贫困县多为“吃饭财政”，投入问题要“以省为主”来解决。西部各省和中部的农业大省，县级财力相对困难，“以县为主”勉为其难，教育投入应以“中央和省”为主。从长远看，既然义务教育是最大的公益事业，那么建议农村义务教育管理体制应当从“以县为主”向“教育管理以县为主，教育投入中央地方共担”过渡，最终实行义务教育“国家承担、地方辅助”的投入机制和管理体制。只有这样，才能保障农村义务教育的公平和健康发展。

二是科学测定办学成本，形成合理的转移支付额度确定机制。要科学测定义务教育阶段生均培养成本，依据学生数核算一个县的义务教育经费需求。在此基础上，由省级人民政府逐县核实财力，提出财政支出用于农村义务教育的最低比例，县级政府在财力许可的范围内承担起能够承担的部分，不足部分，按照分项承担的原则，由中央、省、市级政府给予足够的转移支付，切实解樊教育经费需要多少，县级财政能给多少，上级财政能补多少（转移支付）”的问题。

三是吸纳社会资金参与办学，形成多元化投入机制。在国家法律法规允许的范围内，采取独资、合资、合作、股份制等形式，广泛吸纳社会资本参与办学，改变政府单一办学的局面，推进教育投入多元化和办学形式多样化，满足不同层次的教育需求。同时，鼓励以优秀学校为龙头，组建教育集团，通过资产和人员重组，改造薄弱学校，提高办学效益和教育质量。对民办学校，在收费上要放开，扶持政策要更加优惠。在产权明晰的前提下，鼓励企事业单位将闲置的场地、设施、设备等资源，无偿或有偿优惠提供给社会力量办学，最大限度地调动社会各方面参与办学的积极性。

四是加强市场化运作，形成学校资产经营新机制。建议上级出台优惠政策，引导、扶持学校利用后勤设施及其他校产，采取对外租赁等方式增加学校收入。同时，对农村学校布局调整后闲置的校舍等，通过整合、重组、拍卖等形式变资产为资本，全部用于学校建设和清偿债务，缓解农村义务教育投入不足的难题。

责任编辑 李艳芝