时间:2020-01-20 作者:李文华 (作者单位:财政部办公厅)
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摘要:
2007年夏季以来,由美国次贷危机引发的全球性金融危机愈演愈烈,进而对全球实体经济造成了严重影响,我国经济增长速度连续六个季度减缓,2008年GDP增速从一季度的10.6%下降到四季度的6.8%。为抵御国际经济环境的不利影响,保持我国经济平稳较快发展,党中央、国务院于去年11月提出实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策,并出台了10项更加有力的扩大国内需求的措施。落实这些措施的投资额到2010年底约需4万亿元人民币。这意味着我国将加大财政支出,扩大投资规模。然而,危机当前,财政收支形势却并不乐观。就目前我国财政的运行状况来看,一方面,受危机的影响,财政收入增幅大幅放缓,甚至出现负增长;另一方面,积极的财政政策要求大幅增加财政开支,财政收支矛盾凸显。而与此同时,行政开支仍高位运行,开支中的浪费现象依然比较严重。鉴此,笔者认为,危机当前,加快推进行政开支精细化管理,以节省开支用于更具带动效应的民生领域,既更加必要,也更易推行,还能收到一举多得的效果,既利当前,又利长远,因此,应成为支持实施积极财政政策的重要举措之一,大力加以推进。
一、财政收支矛盾凸显节支重要性
2009年,一方面,全国财政收入增幅预计明显...
2007年夏季以来,由美国次贷危机引发的全球性金融危机愈演愈烈,进而对全球实体经济造成了严重影响,我国经济增长速度连续六个季度减缓,2008年GDP增速从一季度的10.6%下降到四季度的6.8%。为抵御国际经济环境的不利影响,保持我国经济平稳较快发展,党中央、国务院于去年11月提出实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策,并出台了10项更加有力的扩大国内需求的措施。落实这些措施的投资额到2010年底约需4万亿元人民币。这意味着我国将加大财政支出,扩大投资规模。然而,危机当前,财政收支形势却并不乐观。就目前我国财政的运行状况来看,一方面,受危机的影响,财政收入增幅大幅放缓,甚至出现负增长;另一方面,积极的财政政策要求大幅增加财政开支,财政收支矛盾凸显。而与此同时,行政开支仍高位运行,开支中的浪费现象依然比较严重。鉴此,笔者认为,危机当前,加快推进行政开支精细化管理,以节省开支用于更具带动效应的民生领域,既更加必要,也更易推行,还能收到一举多得的效果,既利当前,又利长远,因此,应成为支持实施积极财政政策的重要举措之一,大力加以推进。
一、财政收支矛盾凸显节支重要性
2009年,一方面,全国财政收入增幅预计明显下降,持续多年的高增长局面将不复存在,另一方面,财政支出压力会进一步加大,财政收支紧张的矛盾将比较突出。在收入方面,从2008年7月份开始,我国财政收入增幅回落逐月加大,10—11月份甚至出现了负增长。2009年,在2008年企业所得税改革减税的基础上将全面实施增值税转型改革,实行结构性减税,并继续实施2008年下半年以来出台的一系列减免税费政策。在支出方面,要实施积极的财政政策,较大幅度增加公共支出,必然要求财政加大投入力度。面对财政收支矛盾,有两种选择:一是发债,二是节流。现在看来,虽然我国目前的财政赤字水平尚大大低于国际警戒线,但考虑到国际金融危机本身尚未见底,对实体经济的影响正进一步加深,不排除未来进一步减收增支的可能性,因而从长远计,更要在节支上下功夫。
二、加快推进行政开支精细化管理大有可为
在实施积极的财政政策的情况下,节支应有特定的指向和范围。从目前的情况看,行政开支是节约余地最大的领域之一。近年来,各级财政部门在行政开支管理改革方面进行了很多有益的探索,但是行政经费使用中仍存在铺张浪费现象,不合理的行政成本依然偏高。去年“5.12”地震以来,尤其是进入2008年下半年国际金融危机对我国实体经济的影响日益显现,各地政府纷纷采取限制一般行政性开支的措施,如甘肃省2008年省级行政事业单位出国经费压缩50%,公用经费压缩10%,会议费、购车费、修购费分别压缩20%;广东省从2008年6月起,省级机关及由省财政全额拨款事业单位的公用经费支出控制在年初预算的95%以内,等等。这些举措说明部分部门或地方行政支出的伸缩余地仍然较大,行政支出管理粗放,随意性强,预算约束软,节支潜力巨大。因此,我国行政开支偏高的现实与行政开支管理制度不够精细健全、行政开支使用程序不够具体规范、行政开支监督不够完备到位有很大关系。下大力气推进行政开支的精细化管理,从制度、程序上规范行政开支行为,堵住浪费的口子,非常必要,也将大有可为。
三、当前的经济困难创造了推进行政开支精细化管理的有利时机
首先,经济困难积聚了推进行政开支精细化进程的强大动力。多年来,降低行政开支的呼声一直不绝于耳,经济困难当前,政府和社会各界对于节省一般行政开支的呼声更加高涨,为推进行政开支精细化管理提供了前所未有的有利外部环境和舆论支持。胡锦涛总书记近日要求,各级领导干部要牢固树立过紧日子的观念,严格控制一般性支出,坚决制止铺张奢靡之风。广东、浙江、湖北、湖南、河南等地党政领导也纷纷提出过“紧日子”的办法。推进行政开支精细化管理的体制内条件空前有利。
其次,经济困难提高了推进行政开支精细化管理的预期收益。一是有利于争取公众支持,凝聚民心士气,增强信心。经济困难面前,政府率先削减自身开支,能带动整个社会形成“共度时艰”的团结意志,增强应对经济困难的信心。二是通过推进行政开支精细化管理节省开支,有利于腾出资金用于支持落实积极的财政政策,减轻国债发行压力。三是有利于增强积极财政政策的实施效果。积极的财政政策要发挥作用,很重要的一点就是要让市场和公众认识到该政策与本国政府财政的中长期可持续性是一致的。否则,公众考虑到未来可能会税负加重,或者通货膨胀上升,那么就不仅不会增加开支,反而可能削减支出,与刺激内需的政策意图背道而驰。以节省行政开支为积极的财政政策融资,短期内有利于减轻财政压力,长期内有利于财政的平衡稳固,这些都会增强公众对当前和将来的信心,增加当前消费意愿。四是以制度的精细化规范行政开支,有利于奠定行政开支精细化管理的各项制度基础,为在长期内把我国行政开支降到合理水平打好基础,支持和谐社会建设。
四、大力推进行政开支精细化管理的建议
行政开支精细化管理应有计划、有步骤地加以推进,当前,应优先选择公众关注度高、节支效果明显的几个重点领域。
(一)积极推进政府采购精细化管理,进一步发挥政府采购在节支中的作用。政府采购制度改革尤其是政府采购法实施五年来,成效日益显著。2002—2007年,我国政府采购资金年节约率在11%左右,累计节约财政资金1800多亿元。下一步要积极推进政府采购工作的精细化管理。一是加快法制建设,完善法制体系,实现政府采购规范的精细化。要尽快出台与《政府采购法》配套的实施条例、细则,形成完整的法制体系,作为政府采购操作的精确规范。二是完善政府采购监督检查机制。建立多渠道、多层次的政府采购监督管理机制,使整个采购过程处于有效的监督之下。三是建立健全采购人内部控制制度。采购人作为政府采购工作的核心部门,应从预算、立项直至货物验收等各个环节,层层解剖,分工细化,相互衔接,相互监督,实行链条化管理,建立起健全的内部控制制度,避免少数人或者少数部门独自享有决策权。
(二)加强对职务消费的精细化管理,规范职务消费。日益庞大的职务消费开支成为各级财政的一大负担。有专家指出,目前职务消费管理存在着制度激励约束不足、标准控制不易、运行过程失范、监督约束较差等问题,说到底,是管理不够精细化的问题。对此,一是加快推进综合预算改革,取缔职务消费预算外列支渠道,将预算内外资金统一纳入预算管理,强化收支两条线,断绝单位小金库的来源,从源头上落实对职务消费的预算管理和监督。二是科学界定职务消费性质,合理核定职务消费范围和标准,做到职务消费的预算编制精细化,硬化预算约束。三是严格实行零基预算,标准可以一年一定,在上年执行的基础上重新评估每一项支出的合理性,不合理的要坚决减下来。四是实现公务消费监督的精细化。职务消费明细除了涉及国家秘密的事项外,都应通过适当方式,包括报纸、专门期刊、互联网等进行公布,让公民享有知情权、监督权和评价权。
(三)强化对重点事项的精细化管理。一是推进公务用车管理精细化。强化公务用车编制管理,细化公务用车配置标准;完善公务用车购置审批制度;细化、优化公务用车政府采购和统一保险、定点维修、定点加油制度;建立闲置公务用车的调剂使用制度,提高车辆使用效率;探讨建立公务用车里程签字确认制度,遏制公车“一半领导用、一半司机用”的现象;探讨推进公务用车社会化改革,引入竞争机制,降低用车成本。二是推进公务接待费管理精细化。首先,要在科学界定公务接待范围的基础上,明确各项具体的接待标准、条件、范围和程序,使公务接待有章可循,有规可依;其次,要细化财务制度,严格公务接待报销单据要求,以严密的、操作性强的制度规范来堵塞公务接待的黑洞;第三,要把各部门、各单位、各类项目的公务接待范围、条件、标准、总额等制度规范和消费明细向社会公开,逐步实行公务接待公示制度。三是细化会议费管理。要进一步完善会议分类管理和综合定额制度;明确会议审批权限,细化会议审批要求,细化会议费用报销标准和单据要求;加大对会议费支出的监督检查力度。四是加强出国经费管理的精细化。要细化出国审批程序,上收出国审批权限;对出国费用实行总额控制,限制出国人数和天数,严格对出国团组日程的审查和监督程序,严格对出国成果的评审程序,可考虑提取一定比例的出国费用,暂缓支付,待出国成果评定合格后再予以支付,形成倒逼压力,压缩不必要的出国考察。
(四)充分发挥“金财工程”数据平台作用,以现代信息技术手段支持行政支出的精细化管理。如今,数据管理正从数据库为主的技术管理走向以数据分析挖掘为主的应用管理。要充分扩展数据库涵盖范围和深度,运用财政数据数量分析模型,挖掘精细化管理的新途径,使每一分钱都花在实处,为推进行政开支精细化管理提供技术支持。
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