编者按:近两年乡财政发展得很快,许多乡财政干部迫切要求学习,提高专业水平,以适应工作的需要。为此,本刊编辑部组织了“乡财政知识讲话”,从这一期起分期予以刊载。
我国乡镇财政实行什么样的管理体制,是乡镇财政建设的一个关键问题。由于全国各地乡镇自然资源、经济地理、经营管理等条件差别很大,乡镇的规模和财力状况也不相同,经济建设的基础和发展速度又不平衡,因此,目前还不可能提出一个比较完整的全国统一的乡镇财政管理体制。这里只能根据各地区建立乡镇财政的实际情况.对建立乡镇财政管理体制的原则、内容和方式,作些说明。
一、乡镇财政管理体制建立的原则
我国乡镇财政管理体制是管理乡镇财政的一项重要制度。它规定乡镇与县之间、乡镇与集体企、事业之间,在财政、财务收支划分和管理方面的权限。乡镇财政管理体制,包括乡镇预算管理体制、税收管理体制、集体企事业财务管理体制等。它不仅是乡镇经济管理体制的重要组成部分,而且也是国家财政管理体制的一个不可忽视的环节。只有科学合理地建立乡镇财政管理体制,才能保证乡镇财政在县财政的统一领导下,既有利于调动乡镇各部门、企事业单位和其他经济组织的积极性,又能有效地组织财政收入,合理安排财政支出,承担起国家财政收支、乡镇自筹和分配资金的组织管理工作任务,促进乡镇农林经济的发展。
科学合理地建立乡镇财政管理体制,关键是正确处理县财政与乡镇财政、乡镇财政与集体企事业之间收支管理的集权和分权的关系。因此,乡镇财政管理体制的建立,必须遵循统一领导,分级管理的原则,做到两个坚持。一是要坚持国家财政的统一领导和统一计划。乡镇财政在征收管理国家各项税收时,必须严格遵守国家统一的税收法规,不准随意提高或降低税率,不得擅自减免税收。乡镇财政必须贯彻执行国家财政方针政策和规章制度,贯彻执行过程中,如有不同意见,可向上级财政反映,但在未批准改变之前,应当继续贯彻执行。乡镇财政必须按照国家计划规定的财政收支任务,积极组织收入,力争超收;同时,必须科学合理安排支出,厉行节约,确保财政收支计划任务的圆满实现。二是要坚持国家对地方财政实行分级管理。县财政要授予乡镇财政以一定的财政管理权限,使其在国家财政的统一领导下,制订各项财政、财务规章制度的实施细则。只有这样,才能使乡财政正确处理国家与乡镇、全民与集体的经济关系。
二、乡镇财政管理体制建立的基本要求
为了既能保证乡财政完成县级财政规定的收支任务,满足国家财政集中财力的正常需要,又能照顾到乡镇财政有一定固定收入来源,因地制宜地发展乡镇经济、科技、文教等各项事业,不断提高农民群众物质文化生活水平,乡镇财政管理体制建立的基本要求要包括以下几方面:
(一)要能处理好县财政与乡镇财政的关系。这就要正确划分县级财政与乡镇级财政的收支范围,坚持责权结合、事权与财权的统一。具体来说,首先,要按照县与乡镇的职权范围和企事业的隶属关系,来划分财政收支范围,凡属县级职权范围和隶属于县级管理的企事业收支,划为县级的收支范围;凡属乡镇职权范围和隶属于乡镇企事业的收支,划为乡镇级的收支范围,这样就能使县级财政与乡镇财政都担负起管理与监督的职责,行使筹集与分配财政资金的职权,充分发挥各级财政的职能作用。其次,要按照加强县级与乡镇两级管理监督的要求,促使乡镇财政积极组织收入,合理安排支出,以便这级财政在促进乡镇集体企事业发展的基础上,搞好预、决算收支管理,努力实现增收节支。为此,要对乡镇财政明确规定收入与支出相结合的任务,在乡镇范围内的国家预算收入,要依靠乡镇财政组织征收,在乡镇范围内的国家预算支出,更要依靠乡镇财政安排使用。
(二)要处理好乡镇财政与乡镇集体企事业的关系,这就要正确划清乡镇财政与乡镇集体企事业的财政、财务收支界限,严格按照国家财政税收法规细则组织管理征收各项税款,乡镇集体企事业应照章纳税。凡属于乡镇财政应给乡镇企、事业财政补贴或减免税照顾的,应认真执行,切实兑现。要切实做到:一方面保证国家财政收入任务的完成,保证乡镇财政有一定的固定收入来源,能因地制宜地发展乡镇集体经济、科技、文教等各项事业;另一方面有利于促进乡镇集体企业改善经营管理,加强经济核算,挖掘增收节支的潜力,不断发展壮大乡镇的经济事业。
(三)要给乡镇财政留有一定的机动财力,以便统筹安排用于急办的重点事业.我国乡镇一级的机动财力,是指在国家财政规定的范围内,由乡镇财政自主支配的那一部分财政资金。由于目前全国多数地区乡镇经济条件差,因而乡镇机动财力的数量和规模有限,这就要求在促进乡镇集体经济不断发展的基础上,在上级财政的扶持下,使乡镇逐步增加机动财力,以便由乡镇有计划有步骤地统筹安排用于保护农业生态平衡、改变基本生产条件、开展科研技术推广、公共福利设施、五保户和困难户补助等项开支,
三、乡镇财政管理体制的方式
我国乡镇财政管理体制的方式,从目前全国各地区的实际情况来看,主要有以下四种:
(一)统收统支的方式。它是一种高度集权的方式,即乡镇的收入统一上缴县级财政,乡镇的支出又统一由县级财政拨付,预算管理权基本上集中于县级财政,乡镇财政的收入和支出基本上不发生联系。乡镇财政是县级财政的预决算的领报单位,没有形成一级预决算管理单位。这种方式有利于保证乡镇财政的基本支出,但不利于调动乡镇财政的积极性。我国少数地区经济条件差的乡镇财政采取这种方式。
(二)“定收定支,收支挂钩,超收分成,支出结余”的方式。采取这种方式,使乡镇财政的收入和支出密切联系,多收可以多支,少收只能少支。同时,根据预算执行结果,如果比原规定的收入指标超额部分,可实行超收比例分成;如果比原分配的支出指标有结余,可留归乡镇安排使用。这样,使乡镇财政在收支管理上能做到权责结合,有利于调动乡镇财政组织收入和节约支出的积极性。我国多数地区经济条件较好的乡镇财政采取这种方式。
(三)划分收支,分级包干的方式。它是一种在确定各级财政收支范围的基础上,根据收入的数额来安排支出,坚持量入为出,自求收支平衡的方式。要求在县与乡镇两级财政之间,划分各自的收支范围,在划定的收支范围内,对财政收入和支出,实行分级包干,权责结合,各负其责,从根本上改变统收统支的方式。在收入方面,属于县级的收入归县财政,属于乡镇的收入归乡镇财政。在支出方面,凡属县级安排使用的支出,列为县财政支出预算;凡属于乡镇安排使用的支出,列为乡镇财政支出预算。总之,在确定乡镇财政收支范围后,本乡镇的支出要靠自己组织收入来解决,多收入可以多支出,县级财政不再向乡镇分配财政支出指标。这种方式简单明瞭,方便易行,有利于调动乡镇管理财政经济的积极性。我国部分地区的乡镇财政采取了这种方式。