杨炎（公元727—781年），字公南，陕西凤翔人，唐代著名的财政改革家和财政思想家。唐德宗时出任宰相约二年，任职期间，制订和推行两税法的赋税制度。这个制度，一直为以后一千余年的封建统治阶级所沿用，在我国财政史上具有重要的地位。

唐初实行的赋税制度，是继承隋朝并加以修订而成的租庸调制。租庸调制，以均田制为基础，由官府按男丁分田，以丁为单位征收赋税，赋役负担较隋朝为轻。由于当时政治稳定，并采取了一系列有利于人民休养生息的政策措施，赋税制度也适应于当时的经济情况，至开元、天宝年间，唐王朝经济空前繁荣，“左右库藏，财物山积，不可胜数”。

伴随着经济的繁荣，唐皇室官僚的生活也日趋豪侈，挥霍无度，加上对外连年用兵，军费开支庞大。“安史之乱”后，出现了藩镇割据的局面，大量公田被大土地私有者兼并掠夺。农民失去土地，无法生存，于是大量逃亡或起义，户籍骤减，均田制被破坏了。这样，建立在均田制基础之上的租庸调法也就难以为继了，因此，出现了“国赋所入无几”的状况。

为了摆脱财政困难，增加财政收入，公元779年，唐德宗任用杨炎为宰相，改革赋税制度。杨炎从减少支出，增加收入入手，采取了一系列有效的财政措施。

为了节制支出，杨炎实行国家经费和皇室私人经费分别管理。西汉以来，国家经费和皇室私人经费是分管的。只是“安史之乱”时期，由于京都豪将“求取无节”，主管收支的官吏又无力禁止，国家的赋税收入才并入皇帝内库。自此，“天下公赋为人君私藏”，掌管收支的官吏“不得窥其多少，国用不能计其赢缩”，而皇室私人使用却极为方便。这样一直持续了二十年。杨炎认为，这是国家财政的大问题，“夫财赋，邦国之大本，生人之喉命，天下理乱轻重皆由焉……”。于是，他上书唐德宗，极力主张国库与皇帝内库分立，国家经费仍归左藏库管理，从而恢复了国库与皇库分别管理的制度，维护了国家财政收支的独立性，这在一定程度上限制了皇室的无度挥霍，节省了支出。

杨炎根据当时的政治经济情况，在分析各地已实行的户税和地税制度的基础上，于公元780年2月，正式颁行两税法，分别征收户税和地税。地税征粮，户税征钱。两税的课税原则是“人无丁中，以贫富为差”。就是说不以人丁为标准计征，而以财产（包括土地）多少来征税。具体来说，户税按户籍征收，“户无主客，以见居为簿”，取消主户与客户的区别，不论主户还是客户，均须纳税。税额的计算则根据各户财产的多少分为不同的等级，据以征税，不定居的流动商人，“在所郡县，税三十之一（后改为十分之一）”，与定居者的税额大体相等。地税的课税对象是田亩，田亩数以“大历十四年垦田之数为准”，按土地的贫瘠好坏分别规定不同的税额。为鼓励垦荒，新开垦的土地税率从轻。户税和地税分别在夏秋两季征收，夏税不过六月份，秋税不过十一月份。同时，免去一切“租庸杂徭”，“此外敛者，以枉法论”。

两税法由于“以贫富为差”和按户、按地亩征收，从而扩大了纳税面。一方面使以前很少纳税的庄园地主承担国家的税收负担；另一方面，也向流散商人征税。肃宗时，课税户仅占总户数的三分之一，推行两税法之后，使当时不负担国家赋税的“浮寄客户”成为两税户。杨炎推行两税法以后，唐王朝的财政收入增长很快，德宗时，“岁敛钱二千零五十余万4341，米四百万斛，以供外（地方），钱九百五十余万4341，米一千六百余万斛，以供京师（中央）。”为唐王朝暂时解决了财政困难。

但是，杨炎推行的两税法，只是从保证国家财政收入的角度出发，人民的负担并未减轻多少。同时，由于当时社会动乱，户籍弊坏，人口流丧，田地荒芜，各地所摊的税额也存在畸轻畸重的现象，再加上唐王朝的政治腐败，各地官吏拼命榨取，额外的苛捐杂税日益繁重，人民的负担更加沉重。

尽管两税法推行后仍然存在一些问题，但是杨炎推行两税法对以后历代赋税制度的确产生了深刻的影响。两税法一直实行至明代，才为一条鞭法所代替。

总起来说，杨炎的财政思想主要有以下几个特点：

（一）主张量出为入。他第一次提出了“量出制入”的财政原则。财政产生以来，传统的理财思想是“量入为出”。但是，随着封建社会的建立和发展，封建统治阶级为搜刮民财制造借口，则主张“量出制入”。历代统治者总是先计算国家每年需要的经费支出，然后据以确定当年的课税数额。然而，真正把这一思想当作一项原则提出来的是杨炎。杨炎认为：“凡百役之费，一钱之敛，应先度其数而赋于人，量出制入。”这一原则的提出，尽管为统治阶级的搜刮民财提供了依据，但对于保证国家的财政收入，防止统治阶级的横征暴敛，在客观上起到了一定的积极作用。

（二）主张税制简化。杨炎推行财政改革以前，唐朝有租、庸、调、户税、地税、青苗税等各种赋税，其它杂征尚不在其中。各种赋税的征收时间、征收次数、征收对象、征收数量各不相同。杨炎主张税制简化，在他的两税法中，把一切赋税合并为两税，分两次征收，并杜绝法外征收，改变了税种繁多的状况，在一定程度上也减轻了人民不胜其烦、不胜其扰的痛苦。

（三）强调合理负担。唐朝以前的租庸调制，是根据劳动力的强弱确定负担能力。这种不分贫富、负担相等的制度显然是不合理的。杨炎在他的两税法中，强调合理负担，他认为：“人无丁男、中男，以贫富为差”，“以资为宗”。他主张以土地财产的多少，按每户贫富的差别进行征税。这与按劳力强弱征税的办法相比，无疑是一种进步，对于减轻最下层劳动人民的负担，具有重要的意义。

（四）将实物税改为货币税。在杨炎以前，历代封建统治者的赋税收入基本上是征收实物的。实行两税法以前的天宝年间，唐朝实物税收入还占全部税收的70%—80%。两税法第一次采用了以钱定税的原则，除谷米之外，均按田亩计算税额，以货币交纳。这在中国财政史上是一个突破，说明杨炎对当时商品经济的发展趋势已经有了一定的认识。虽然杨炎的这一原则执行时间不长，但在当时的历史条件下能提出这一理财措施，也是难能可贵的。