时间:2020-05-11 作者:财政部调查组
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摘要:
编者按:财政资金的使用,要讲求经济效果。过去工作有成绩,但许多问题也确有教训,钱多不一定就能办好事情,如果不切实搞调查研究,并切实加以改进,那就有负党的重托了。1980年八、九月间,江东平同志带领财政部调查组到甘肃定西、宁夏固原地区,对支农资金使用效果进行了调查,提出了一些看法。现将调查报告发表,供参考。
甘肃定西地区、宁夏固原地区,是西北黄土高原上出名的穷困地方,群众缺衣少食,生活极度困难。多年来国家财政支援,给钱不少,但见效甚微,困难依旧。有的怨天;有的尤人;有的主张休养生息;有的埋怨现在不大搞农田基本建设了;有的则说不搞点骨干工程变不了面貌。各方面的议论不少。为了弄清情况,总结经验教训,我们在宁夏固原、西吉,甘肃定西、通渭四个县作了些调查,初步认识贫穷困难的原因是多方面的,从财政支援看,给钱虽多,用得并不得当,有的还帮了倒忙。今后从实际出发用好资金,提高效益,改变面貌还是有希望的。
给钱确实不少,贫困面貌未变
国家对这里的支援确实不少。仅就支援农业支出和救济支出这两项来说,从建国到1979年底,对定西县就支援5,022万元,人均152元;通渭县4,651万元,人均145元;固原县9,...
编者按:财政资金的使用,要讲求经济效果。过去工作有成绩,但许多问题也确有教训,钱多不一定就能办好事情,如果不切实搞调查研究,并切实加以改进,那就有负党的重托了。1980年八、九月间,江东平同志带领财政部调查组到甘肃定西、宁夏固原地区,对支农资金使用效果进行了调查,提出了一些看法。现将调查报告发表,供参考。
甘肃定西地区、宁夏固原地区,是西北黄土高原上出名的穷困地方,群众缺衣少食,生活极度困难。多年来国家财政支援,给钱不少,但见效甚微,困难依旧。有的怨天;有的尤人;有的主张休养生息;有的埋怨现在不大搞农田基本建设了;有的则说不搞点骨干工程变不了面貌。各方面的议论不少。为了弄清情况,总结经验教训,我们在宁夏固原、西吉,甘肃定西、通渭四个县作了些调查,初步认识贫穷困难的原因是多方面的,从财政支援看,给钱虽多,用得并不得当,有的还帮了倒忙。今后从实际出发用好资金,提高效益,改变面貌还是有希望的。
给钱确实不少,贫困面貌未变
国家对这里的支援确实不少。仅就支援农业支出和救济支出这两项来说,从建国到1979年底,对定西县就支援5,022万元,人均152元;通渭县4,651万元,人均145元;固原县9,218万元,人均192元;西吉县5,811万元,人均215元。这还没有计算农业和水利基本建设投资和上级直接拨付的支农专款,也没有算上农贷,再加上这些,支援的就更多了。而且这么多钱,又主要是近六、七年给的。1980年也给了不少钱,仅拿支农支出来说,定西县有367万元,人均11.1元;通渭县316万元,人均9.8元;固原县1,601万元,人均33.3元;西吉县998万元,人均36.9元。
至于这里的景况,又确实很穷。到社员家里看,四壁空空,全家财产可以用一根扁担挑走。去年的集体分配状况,人均口粮定西244斤,通渭182斤、固原173斤、西吉247斤;人均分配收入定西42.9元,通渭23.5元,固原26元,西吉38元,都不够维持最低生活水平,维持不了简单再生产,根本谈不上什么扩大再生产。还是离不了吃粮靠返销,花钱靠救济,生产靠贷款。
但这里是不是历来就这么穷呢?过去人们怎样生活和生存呢?一了解,原来定西、固原这两个地区,过去草坡多,农牧并重,曾经有肉库、粮囤、油盆之称。在1956年时,固原人均占有粮900多斤、油40多斤,户均有大牲畜二头半,羊六、七头。1953年到57年五年里征购的粮食,定西2.1亿斤、通渭1.9亿斤、固原1.9亿斤、西吉0.55亿斤,还提供了大量油料和畜产品。这说明过去的日子并不错。
这里发生困难,是1958年以后的事情。高指标、瞎指挥、共产风,大伤了元气。粮食不够吃了,从1959年到1963年,群众饿了肚子,饿死了人,回销不少,放了不少救济款。1963年后逐渐缓过来,刚好了几年,做到购多销少,对国家有点贡献,又折腾开来,运动连年不断,干部动荡,政策多变,生产也大幅度下降,七十年代基本上是年年回销大于征购。所以前些年垮了下来,天灾是一个原因,更主要的是人为的折腾。结合历史作分析,定西、固原还是大有希望的。
1980年这里基本风调雨顺,年景较好,人心安定。尤其在实行生产责任制、包产到户的地方,群众生产积极性很高,看来是可以做到自力更生、发挥优势,自己解决问题的。有的地方干部对放宽政策思想还不通,怕出资本主义、怕两极分化,仍旧主张捆起来过穷日子,救济粮大家吃,救济款大家分。由于十多年来把平均主义当作社会主义,把社会主义当作资本主义,谬种流传,毒害很深,解决起来还得有一段过程。但政策不放宽,寸步难行,迟早总是要放的。至于从财政资金的使用来看,经济效果好坏离不开总的形势,离不开路线政策。从过去几年看,大办、大搞、大会战,表面轰轰烈烈,实际效果都不好;形式主义一刀切,好事也会办成坏事;恩赐观点当救世主,搞不好会越支越穷。今后政策和生产方针对了头,不再瞎折腾,国家再给以适当扶持,日子会一天天好起来。
用钱不得当,反而帮倒忙
前几年国家给定西、固原的支农资金,主要是办了农机、水利和社队企业三件大事,由于办的事并不切合当地实际,效果差,甚至是帮了倒忙。
办的第一件事是买农机,大约接近支农资金的一半。现在公社和部分大队有了大中型拖拉机,平均折合三分之二的大队有一台,同时三分之二的生产队有了手扶拖拉机,农机拥有量已经高于全国平均水平。但是,这里是黄土丘陵沟壑区,平川少,坡地多,拖拉机用不上。而且生产水平低,亩产平均不过八、九十斤到百余斤,劳动日值平均不过二、三角钱到三、四角钱,即使拖拉机能够进地、能够使用,和使用机器的耗费相比较,也是划不来,用不起的。所以群众对磨面机、架子车是欢迎的,拖拉机主要用于运输,播种机、收割机白给也不用。这里涉及到机器代替人工的比较经济利益问题,人们过去并没有认识。当时笼统地根据农机化的号召来安排使用资金,出于好心,以为农机化了,面貌可以改变了。想不到国家支援了拖拉机,用起来反而加大生产成本,减少社员收入。对于用不起农机的问题,有的同志提出由国家拿机耕费。成了国家给钱买农机,用农机耕地还得国家给机耕补助费,农机坏了修不起,又得补助修理费,国家补钱不少,社员并未增产增收。相反因为买机、用机、修机国家给的是补助款,社队自己还得拿一点,拿不起就由银行贷款,欠下了债,增大了开支。今年推行不同形式的经济责任制以后,帐算得细了,都不愿用农机,通渭县第三铺公社社办机站有五台大中型拖拉机,到九月只耕地90亩。地方同志说现在农机工作是服务无门路,作业无对象,机站收入无来源,职工生活无保证,只宜退守,不能进攻。通渭县估计现在全县的拖拉机有10%可以由队里继续使用,50%可以包出去,40%是队里不用,也无人承包,成了包袱,需要处理。
办的第二件事是水利。也接近支农资金的一半。1974年以前抓地面水,修了不少水库塘坝,灌区庄稼长得确实好。可是没有同时抓水土保持,淤积严重,一般塘坝只能用二、三年,小水库只能用三、五年,大中型水库不到十年也淤得和灌溉渠相平。通渭县多年来修了5座水库,267处塘坝,现在发挥效益的只剩一座。固原地区多年来修了200多座水库,2.9亿方的库容已经淤积1.7亿方。社员投不少工,用不久便报废,费力大而收效小。1974年以后抓地下水,大搞打井。打井翻身的事例是有的,固原县彭堡公社就靠井灌,打的粮多,还种了不少树;定西县城关公社董家坡生产队靠井灌由穷队变成富队。但由于当时抓打井采取了搞运动的作法,硬性压任务,盲目求数量,不管南山北川,有水无水,都号召“拼死拼活、倾家荡产”打井。今天“现场会”,明天“评比会”,后天“找差距会”,一级压一级,压得到处乱打。山里打不出水,捅了不少瞎窟窿,“花钱一大笔,废井一大片”;川里不需要打井,为了完成打井任务,在水库边、渠道旁捅窟窿,出现“水从门前过,打井为什么”的怪事。结果是国家花了钱,社队要投工,要招待打井队,要自筹,最后打的井没有用处,也花了不少冤枉钱。
现在水利部门的点子是搞高扬程提灌,议论中固原地区的固海扬水工程要投资16,500万元,可灌溉50多万亩;定西地区的小引洮工程要投资9,000多万元,灌溉20多万亩。对于工程本身,我们未作研究。不过高扬程提灌工程的经济效益,值得讨论。拿定西地区已经建成的靖会电灌工程来说,扬程572米,即使按照甘肃省自定的把农业用电由每度六分降为扬程300米以上每度电只收一分钱计算,去年浇一亩地仍要收电费9.4元,生产队还是交不起,几年来累欠有252万元。再拿与固原相邻的同心扬水工程来说,去年浇地35,000亩,花费电费125万元,渠道维修费141万元,都是国家拿的钱,平均每亩地要补助76元,远远大于提灌增产的收益。这种靠国家补贴来维持的高扬程提灌,是没有多大生命力的。
国家给钱办的第三件大事是社队企业。本来办社队企业,给社员增加收入,赚点钱支援农业,想法是好的。可是大办的结果,恩赐的结果,又和预期有出入。办得最多的是农机修理、铁木作业,是赔钱买卖;砖瓦和建筑材料因基建下马,销路不畅。定西县在社办企业中安排了几条轴承线、螺帽线,没有原料来源,成了无米之炊。更突出的是省里派到通渭县的路线教育工作队,临走时想办点好事,召集省级各局开会拍板,动员出一批设备给通渭办社队企业,但货不对路,成了积压设备,给尚未通电的公社送去了电动的朝鲜产高级机床,至今还没有拆箱,但社队却由此欠下150多万元的银行贷款,占社队企业固定资产总值的40%,社队还得负担贷款利息,成了包袱。还有一些用支农资金办起来的企业,干部由上面派,经营由上面定,名为社办企业,实际是官办的地方企业,如通渭县味精厂、定西县塑料编织厂,虽然经营尚有盈利,但盈利并未用于农业,与农民无关系。
从这三件事看,国家给了不少钱,可是群众并没有得到实惠,有的甚至是抱薪救火,反而帮了倒忙。对此不能责怪下面,很多事是上面定下的、甚至是压下来的。结果帐面上支援不少,实际并没有起到支援的作用,教训是很深刻的。
干旱地区三件宝,农林牧结合改面貌
那末,资金使用到什么方面,才能真正见到成效呢?通过和地方同志及科研部门同志座谈,认为定西、固原这样的黄土高原丘陵沟壑地区,单纯搞农业抓粮食,毁林毁草,开荒开到山顶,生态破坏,水土流失严重,这条路是走不通了。只看到这里干旱缺水而就水抓水,也是费力大而收效小,而且灌溉农业只能解决一条线,广大山区是解决不了的。改变面貌得从这里的实际出发,走农林牧结合的路子,群众说“梯田种树苜蓿草,干旱地区三件宝,”真正办好了可以变恶性循环为良性循环。过去用在这方面的钱为数很少,主要是靠社队自己搞,但已经有了些取得成效的事例。
一是种草养畜。这里要增加收入,改变穷困面貌,优势是发展畜牧业。据了解种一亩苜蓿草可以养一只羊,剪毛和繁殖的收入每年可有三、四十元,比种粮收入高。历史上这里畜牧业比较发达。可是经过1958年的折腾,口粮不够哪里谈得上饲料,集体喂养又没喂好,牲畜大量死亡。三年调整时期改为队有户养,渐渐恢复,1966年后又是几次把队有户养当作搞资本主义来批判,几上几下,牲畜几起几落,到目前这里喂养的牛马驴羊,比解放初期还少,既减少收入,而且畜力不足,有的队还不到一户一头大牲畜,一头牛要负担80多亩耕地,影响了生产。要恢复畜牧业,就得把开垦的山地退耕种草。这样对保持水土也有好处。退耕成功的典型是有的,固原县教场大队中川生产队从1974年以来对2,800亩耕地退耕674亩,种上苜蓿草,养400多只羊,100多头大牲畜,收入不少;畜多肥多,粮食产量反而增加,社员吃粮多了,劳动日值达到一元多,是这里罕见的“尖子队”。
二是种树造林。到固原只在川区见到树,进山是一路童山秃岭,有人说干旱地区难种树,,年年造林年年死,觉得难办。到定西华家岭,沿途郁郁葱葱,林木茂密,空气湿润,十分喜人。问他们成功的诀窍,说是政策上明确林权,把社队造林管林的积极性调动起来;还捉摸出修反坡梯田,先整地,后造林,头年整、来年造,当地自己育苗种,适应性强易成活等一套造林办法,坚持干了7年,才有现在这番景象。主支林带共长200多公里,面积42,000亩,国家只投资72万元。确实是事在人为效果好。
三是梯田。定西县大坪大队从1964年以来年年修梯田,现在人均有4亩梯田。大坪并没有灌溉水源,就是因为梯田保墒、保土、抗旱,再拉粪积肥,产量便比别的队高得多。但是,前几年跨社、跨队搞农田基本建设大会战,修梯田任务压的重,一个县一年要修5万亩乃至8万亩梯田,顾了数量顾不得质量,把别队劳力平调集中到一个队里修梯田,不关心质量,死土翻了上来,几年也长不好庄稼。据估计那时候修的梯田有30%增产、30%减产,扯下来效益不大。去年不搞高指标,队自为战,质量便好多了。实行责任制和包产到户后,社员还是争着要梯田的。今后要解决造林种草和吃粮的矛盾,还得把修梯田好好抓起来。还有通渭县在马营公社涧滩大队搞的小流域综合治理,同时包括了修梯田、整川条田、造林、种草、打坝治沟、修建塘堰等内容,生物措施和工程措施结合,相互促进,则比单一的造林、种草、修梯田,内容更丰富,效益也明显。
我们和地方同志议论,都认为当地人少地多,如果做到人均有二、三亩梯田、一、二亩林地、二、三亩草地,户均有二头大牲畜、五、六只羊,再打上二口水窖(过去把水窖也作为资本主义私有制的尾巴割掉,收归集体,管理不善,垮坍不少。)有条件的地方搞点水利设施,群众的吃饭、烧柴、花钱问题便可以解决了。过去在这方面安排的资金很少,现在认识到是条出路,已经重视,修梯田每亩有10元钱的补助,种草发给草籽,种树育苗有补助,还扶持集体和社员养牛、马、驴、羊。不过也不能操之过急,指标不宜过高。修梯田、植树造林都要占用劳力,搞得过多和当年生产有矛盾;退耕种草涉及到吃粮问题,退多了群众有顾虑。只能稳步推行,年年搞一点,坚持搞十年八载,便能见到变化了。
改进资金管理的几点设想
除了资金使用方向之外,还必须改进资金管理办法。
一是县对支农资金要有调剂使用权。过去资金使用效果不好,地方同志说他们当时不是不知道,给了机器用不起、打井浪费大等等:早有察觉了。但任务是上面定的,钱是上面给的,基层无权作主,还怕反映了情况上面把钱抽走,只得按上面的框框去花钱。他们要求县有自主安排的权力。这个问题从新的财政体制来看,搞好条块结合,做到以块为主,不再统死,允许县统筹调剂使用,是可以做到适合当地的实际情况,作出合理安排的。
二是资金使用要采取经济办法。有人认为对富裕地区可以有偿支援,贫困地区只能是无偿支援。现在看来,不论穷富,无偿白给的办法总有弊病。上面易滋长恩赐观点,便于腰大气粗瞎指挥;下面易滋长拿来主义,不管有用没有,白给便要,不要白不要,以致上下都不计较效果。改进的设想,是有的直接不能进钱的(如水利)、或者长期方能见效的(如造林),仍旧可以无偿支援,但要实行经济合同制;有的见效较快的(如扶持养畜等),可以有偿支援,采取周转金的办法。这对克服恩赐观点和拿来主义可能有好处。
与此相联系,还有个包产到户后如何支援的问题。有人认为财政资金只能支援集体,不能支援个体,否则是方向路线问题。其实象牛羊等分户包养,可能比集体喂养的效果还好些。财政上是仍旧应当支援的。不过对社员户的支援,应当尽可能采取有偿办法,不能变成人人利益均沾的救济金。
三是财政上要支持,但资金投放看来不宜过于集中。财政资金平均分配,撒胡椒面,不易见效,过去有过教训。但从这里的情况看,资金投放却又过于集中了。今年固原县的支农资金有1,601万元,人均支援33.3元,这还没有算救济款、不发达资金和基建投资。给的钱多了,物资供应很难跟上,四出买羊、买牛、买树苗,长途运输,拉回来时羊死了,苗枯了,造成浪费。钱多易手松,也不利于精打细算。我们认为,象定西、固原这类地区,改变面貌得有较长的过程,用高度集中资金的办法,想一口吃成胖子,是不现实的。财政上对这里要积极支持,而且要较长时期支持。但资金投放不宜过于集中在几个县。
我们看了定西、固原地区的状况,心情很沉重。中华人民共和国成立三十多年了,这里的面貌还不如解放初期,群众生活还很苦,满以为支援一番总可以改变面貌,想不到有的还帮了倒忙,实在有不少教训要吸取。但看到这里今年基本雨水调匀,明年可以不要返销救济,在政策上和生产方针上,又都已找到出路,人心振奋,欣欣向荣,则感到大有希望。定西、固原是能够赶上来,跟上四个现代化步伐的。
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