时间:2019-10-23 作者:蔡天健 首都师范大学
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摘要:
政府采购环境治理服务是指为了改善生态环境质量,政府将本应由自身承担公益性的生态产品、生态工程和生态管护等事项,通过土地产权交易、经济补助、合同外包、特许经营等方式,交给有资质的企业(农场主)和社会组织来完成,并根据择定者或者中标者所提供的生态产品(服务)的数量和质量,在绩效评价基础上支付费用的制度安排。在美国,市场机制已经被广泛用在绿色政府采购中,各种法律、总统行政命令和采购法规都要求联邦机构购买“更环保”的产品和服务。近年来,我国在环境治理服务上的采购也越来越多,分析借鉴美国的实践模式有利于完善我国政府采购环境治理服务的体制机制。
基本经验
美国联邦政府的绿色采购最早可以追溯到1976年,当时通过了第一部关于给予采购循环利用产品以优惠的法律。从那以后,绿色政府采购的相关政策和指导既有来自国会的法定授权,也有各种行政命令授权(由总统签署),还有一些用来帮助机构了解和满足广泛的绿色采购需求的实施指导。
(一)高度法制化的采购依据。美国在环境治理服务政府采购方面实行了“负面清单”制度,除了19项政府固有职能,比如:军事外交行动、民事刑事诉讼程序、合同管理;严重影响私人的生命、...
政府采购环境治理服务是指为了改善生态环境质量,政府将本应由自身承担公益性的生态产品、生态工程和生态管护等事项,通过土地产权交易、经济补助、合同外包、特许经营等方式,交给有资质的企业(农场主)和社会组织来完成,并根据择定者或者中标者所提供的生态产品(服务)的数量和质量,在绩效评价基础上支付费用的制度安排。在美国,市场机制已经被广泛用在绿色政府采购中,各种法律、总统行政命令和采购法规都要求联邦机构购买“更环保”的产品和服务。近年来,我国在环境治理服务上的采购也越来越多,分析借鉴美国的实践模式有利于完善我国政府采购环境治理服务的体制机制。
基本经验
美国联邦政府的绿色采购最早可以追溯到1976年,当时通过了第一部关于给予采购循环利用产品以优惠的法律。从那以后,绿色政府采购的相关政策和指导既有来自国会的法定授权,也有各种行政命令授权(由总统签署),还有一些用来帮助机构了解和满足广泛的绿色采购需求的实施指导。
(一)高度法制化的采购依据。美国在环境治理服务政府采购方面实行了“负面清单”制度,除了19项政府固有职能,比如:军事外交行动、民事刑事诉讼程序、合同管理;严重影响私人的生命、自由和财产权;聚集、分配和拨用联邦基金等等,其他未列入的均属于可以外包的事项。虽然没有单独的绿色采购法,但美国政府主要以美国资源保护与回收法的相关条文、总统行政命令等作为推行政府绿色采购的法律基础,支持政府机构使用可持续的环境治理产品和服务。《污染防治法》还要求环保局,即EPA“确定利用联邦采购来鼓励减少资源浪费”,以及《联邦采购条例》规定,各机构必须“最大限度地利用有利于环境的产品和服务(基于环保局发布的指导方针)”。比如美国农业部实施了土地休耕、湿地保护、野生动植物栖息地保护等计划,基本上都是政府通过向农民购买生态服务的方式来引导农民自愿参与一些环境治理的补贴项目,进而实现生态环境保护的一些目标。
(二)完善的采购目录。环境治理服务采购目录是环境治理政府采购的基础性工作。美国联邦政府自上世纪90年代起就已经在强调绿色政府采购的重要性,并且每两年会向国会进行一次专题报告,在上世纪90年代建立了环境认证制度,不仅为普通消费者提供了购物指南,也为政府制定环境治理采购目录提供了依据。EPA提供了一份“环保产品实施指南”,现有的环境治理采购项目包括可再生材料、节能和节水产品、生物基产品、环境友好型产品、新能源车辆和其他少毒少害产品。总务管理局(GSA)制定了一份指南,旨在帮助供应商向联邦政府销售绿色产品和服务,指南包括:概述、确定联邦要求、确定每个机构的目标、理解机构购买模式、确定机构未来的采购计划、注册为供应商、其他有用的门户网站、获得技术支持和额外的市场研究等九个部分。这份指南的指向性、针对性和可操作性都很强。
(三)多样化的采购方式。绝大多数的美国地方政府、联邦政府都实行过合同外包,这是美国政府采购制度的主要形式。除此之外,美国政府还依托国家公园、公有林等提供生态公共服务,也通过土地产权交易、经济补偿等方式,采取公私伙伴合作的模式,提供环境治理服务。
(四)规范化的采购程序。美国政府采购环境治理服务严格遵循着四个规范化的运作程序,即依照法律制定战略规划和实施方案——选择合作伙伴签订购买合同——实行网络型治理——绩效评估。政府采用标准化程序从符合某些资格的供应商处购买所需的产品和服务。但是,整个政府机构实际上如何购买(或“合同”)可能会有很大差异。但其实在联邦合同中它的区别很小,不过负责监督采购流程的合同官员必须遵循联邦采购法规(通常称为FAR)中规定的程序来指导政府采购。联邦政府制定购买决策的不同规则和程序如下:
一是使用信用卡进行微购——政府购买3000美元以下的个别物品通常被视为微购。它们不需要竞标或报价,代理商只需使用政府购买卡或信用卡付款,而无需采购人员。
二是简化的采购程序——150000美元以下的采购可以使用简化的采购程序,减少文书工作和审批程序。
三是密封投标——当政府购买竞争性且具有非常具体的要求时使用此方法。代理商发布“招标书”,就像商业领域的RFP一样。企业提交密封的竞标合同,由合同官员在公共场合打开,大声朗读并记录下来。合同授予价格最低的竞标者,因为政府认为该竞标者响应政府需求的决心较大。
四是通过谈判签订合同——这是一个十分复杂并且相当耗时的过程。在某些情况下,当政府合同的价值超过150000美元并且需要高技术产品或服务时,政府可以发布征求建议书。
五是合并采购工具——许多代理商都有共同的采购需求,如软件或办公用品。为了实现规模经济,某些类型的产品或服务的购买是集中的。在这种“综合采购”中,通常使用采购工具,最常见的是GSA计划表或政府广泛采购合同,称为G-WAC。这些集中购买车辆由政府协商,授予许多供应商奖励并由多个机构使用。
(五)市场化的采购价格。美国的市场化程度在全球都是被公认的,市场调节机制在环境治理领域的运用也十分成熟。目前已经基本形成了包括政府购买、私人直接补偿、限额交易计划和生态产品认证在内的生态环境付费体系。政府将环境治理服务外包之前,通常会进行“成本——收益”的分析,并且会提前确定市场上有较多的供给服务商能够提供符合要求的服务,这样政府才有把握以一个相对公平并且具有竞争力的价格购买到相应的服务。
(六)健全的监督机制。与我国一般的指导性原则不同,美国的法律和相关政策对各部门政府采购行为的监督有十分详细的规定。在实施环境治理服务政府采购时,联邦政府还为地方政府提出了环境治理服务的采购比例以及采购商品比例。
几点思考
(一)完善法律依据,建立长效机制。2003年实施的《政府采购法》实际上并没有对政府绿色采购做出一个清晰的规定,只是提供了一个大的指导方针,即政府采购应当有助于实现包括保护环境在内的国家经济和社会发展政策目标。2015年实施的《政府采购法实施条例》也仍然没有对绿色采购作出明确规定。近年来虽然政府陆续出台了一些绿色采购的政策性文件,但明显存在政策强制力不足、协调性欠佳和操作性不强等问题,还不能对绿色采购形成可持续的、规范化的政策指导。只有从法律层面对政府绿色采购的内涵、标准、清单、程序以及监督等问题做出明确清晰的规定,明确相关主体的权、责、利,才能建立起一个可持续的、有效的绿色采购机制。
(二)充实政府采购环境治理服务的目录。环境治理服务的采购活动不同于一般的政府采购,它需要一系列的产品性能指标和环保指标来保证其科学性和环保性,具有较强的专业性。建立和完善环境治理指标体系是政府开展环境治理采购的技术前提。要建立完善的认证制度,包括认证标准、认证体系、认证机制等在内的一整套认证规范,使采购活动有据可查;建立统一的环境治理产品认证查询平台,这也是电子政务和信息公开的要求,同时还能保证政府环境治理采购活动的公开和透明;加强与西方国家的产品标准互相承认,减少环境治理服务的贸易壁垒和摩擦。
(三)推进行政化采购政策向市场化采购政策演进的转型。美国政府实施的各种环境治理计划,将可能获得的环境效益和第三方企业的利益等多方面因素考虑在内,实质上是一种政府主导、市场运作的环境治理服务购买机制。我国的环境治理政府采购刚刚起步,政策和补偿方式仍然带有定向性、行政化、强制性的色彩,与基于市场化、自愿性、合同制的政府购买环境治理服务的方式尚存在一定的距离。加快行政化采购政策向市场化采购政策演进转型是环境治理服务供给市场化的必经路径。
(四)规范政府采购环境治理服务的程序。政府购买公共服务涉及到财政资金的科学、合理使用,应当以公开、竞争的服务获取方式为主要的采购模式和手段,不过从美国以及其他西方国家的实践经验也可以看出,仅依靠竞争性招标并不能完全遏制不正当交易、权力寻租和腐败现象的发生,有必要根据实际情况采取协商模式、合作模式等多种购买程序。
(五)不断健全监督和考核机制。建立定期信息报送制度,从服务者提供角度体现对政府采购环境治理服务的监管;建立定期检查、第三方评估和专业机构的审计制度,从政府角度开展监管;引入公众参与机制,赋予社会公众参与服务监督的权力;注重政府采购环境治理服务的绩效评价,稳步推进政府向社会购买合适的服务,提高环境治理公共服务的供给效率。
责任编辑 张敏
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