时间:2019-10-23 作者:肖汉 中国国际金融股份有限公司
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摘要:
今年以来,三四线城市房地产去库存化明显,当地房价飙升与中央房地产调控精神相违背,政策性金融机构主动规范并收缩棚改业务,满足货币化安置的棚改项目在减少,资管新规导致货币化安置的配套资金也在减少,这都决定了货币化安置政策面临调整。国开行已经将棚改项目审批权收归总行,并改货币化安置为实物安置,自6月以来持续发酵,压制地产估值。从2017年的棚改计划看,部分地区棚改计划已经有所收缩。在棚改总量收缩的情况下,棚改货币化停止是否影响地产投资和三四线的房价,进而是否影响地方财政收入?笔者对此谈几点看法。
棚改面临的问题
棚户区改造工作实施初期,主要采取政府统建安置房的方式,主要原因是房价上涨快、市场供应不足,政府主导建设。但这种方式存在多种缺陷,一是建设周期长,从地块征收到安置房建设、竣工交付一般需要4-5年,如遇征收困难,长达7-8年,群众长期租房过渡,怨言较大。二是安置房质量、成本控制难以达到房地产企业的专业水平,建设后的安置房质量投诉较多。三是统建安置房分配难度较大,往往顶楼底楼群众不愿要,商业门面和附属设施存在管理运营不善的问题。四是安置房小区物业管理收费难,导致物业管理与服务不到位。五...
今年以来,三四线城市房地产去库存化明显,当地房价飙升与中央房地产调控精神相违背,政策性金融机构主动规范并收缩棚改业务,满足货币化安置的棚改项目在减少,资管新规导致货币化安置的配套资金也在减少,这都决定了货币化安置政策面临调整。国开行已经将棚改项目审批权收归总行,并改货币化安置为实物安置,自6月以来持续发酵,压制地产估值。从2017年的棚改计划看,部分地区棚改计划已经有所收缩。在棚改总量收缩的情况下,棚改货币化停止是否影响地产投资和三四线的房价,进而是否影响地方财政收入?笔者对此谈几点看法。
棚改面临的问题
棚户区改造工作实施初期,主要采取政府统建安置房的方式,主要原因是房价上涨快、市场供应不足,政府主导建设。但这种方式存在多种缺陷,一是建设周期长,从地块征收到安置房建设、竣工交付一般需要4-5年,如遇征收困难,长达7-8年,群众长期租房过渡,怨言较大。二是安置房质量、成本控制难以达到房地产企业的专业水平,建设后的安置房质量投诉较多。三是统建安置房分配难度较大,往往顶楼底楼群众不愿要,商业门面和附属设施存在管理运营不善的问题。四是安置房小区物业管理收费难,导致物业管理与服务不到位。五是棚户居民集中安置,棚户区变成安置区,引发的社会问题较多。六是房屋规划、建设、安置、管理易滋生腐败。七是一些安置地块为划拨用地,办证难、群众意见大,有些地块评估后办了证,但土地真实价值难以体现。尽管棚改在推进过程中出现了上述诸多问题,但我们应该看到,棚改改善了困难家庭的居住条件,缓解了地方政府的财政压力,有效地拉动需求,带动相关产业的发展,同时又推进了以人为核心的新型城镇化建设发展,破解了城市二元结构。
棚改货币化的推进
2015年6月,国务院颁布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》,提出了适当提高棚改货币化安置的比例,正式宣告棚改货币化安置的大幕拉开。此后住建部再次发文,要求各地的货币化安置比例不低于50%。从实际数据来看,货币化安置比例从此前的不到10%提升至2016年的48.5%,2017年更是进一步上升至60%以上,较2016年大幅提升。在棚户区改造中推进货币化安置,一是缩短安置周期,提高安置工作效率,节省过渡费用;二是有利于棚改居民早日住上产权明晰的住房,享受更好的居住环境和物业服务,满足群众多样化居住需求;三是促进棚户区改造与房地产市场有效衔接,既有利于消化存量商品住房,又有利于棚户区改造项目的整体推进。从城市类型来看,三四线城市过去商品房库存较多,是棚改的重点区域,棚改也是带动三四线城市库存去化的重中之重。在去库存的大旗下,国家对货币化安置的比例要求也在提升。
棚改货币化资金来源
政策性银行是棚改资金的主要来源。自棚改业务实施以来,其资金主要包括公共财政支出、政策性银行贷款和发行棚户区改造项目收益债,其中以国开行贷款占比最大,达到65%。财政支出的占比不大,主要作为资本金支持。2016年,全国公共财政支出中棚户区改造1722亿元(中央财政支出15.78亿元,地方1707亿元),且呈现逐年上升的趋势。根据最新数据,2018年前5个月国开行总计发放棚改贷款4369亿元。而政策性银行棚改贷款的资金来源主要是PSL(抵押补充贷款)和发行债券,截止到今年6月底,央行总计投放4976亿元。今年1季度PSL棚改贷款较去年显著提高,主要原因是年初货币政策偏松,作为长端资金供给的PSL投放本身偏多。除了政策性银行贷款外,地方主体的债券融资也是棚改重要的资金来源,主要包括城投公司发的用于棚改的债券、棚改用途的一般地方债和棚改专项债。
棚改货币化政策的变化
2014年4月,央行创设PSL,支持政策性银行专项贷款,为棚改提供长期稳定、成本适当的资金来源。在棚改快速推进的背景下,PSL规模迅猛扩张,2015—2017年,每年新增量分别为6980亿元、9714亿元和6530亿元,PSL政策在很大程度上解决了棚改货币化安置的资金问题,成为棚改最核心的资金来源。值得注意的是,与过往三年规模激增相比,PSL投放在今年二季度呈放缓态势。一季度,PSL投放量超过3000亿元,同比增速接近100%,但二季度投放量逐步下滑,规模仅与去年相当。
从近期政策走向来看,监管层有推行棚改债来逐步替代央行PSL贷款的意图。2018年4月,财政部印发了《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》,鼓励地方政府通过发行专项债的方式,募集资金专门用于棚户区改造,偿债资金来源是棚改项目对应的相关收入。与PSL贷款相同的是,棚改专项债期限较长,甚至可超过15年。不同之处在于,PSL是结构性货币政策,而棚改专项债属于财政政策,更加透明且成本更低。不过,由于PSL规模很大,短时间内棚改专项债难以迅速弥补PSL下滑缺口。一旦PSL明显收紧,会对房地产投资产生压力。
棚改政策变化对房市的影响
棚改货币化安置比例大幅提高后,拿到拆迁款的居民去买房,这被市场普遍归为2017年三四线房价上涨的主要原因,但是如果考虑货币化安置家庭购房率,实际拉动效果则大不同。根据西南财经大学的中国家庭金融调查,在2013—2017年的货币化安置家庭中,仅20.4%的家庭重新购房,占全部购房家庭的比例仅为4.1%,对住房市场的影响看似有限。分区域看,货币化安置家庭的购房比例在一二三线城市分别为12.0%、26.4%和14.8%。从数据看,其实三四线城市货币化安置家庭购房比例远低于二线城市。因此,棚改货币化更重要的是需求带动作用,人为创造了一部分房地产需求力量,同时撬动了潜在的投资性需求才是此前推动三四线房价迅速上涨去库存的主要因素。
停止货币化安置将是对刚性需求的一次考验,由于此前需求已明显透支,支撑二三四线房地产投资、消费的链条将遭遇明显挑战。如果这一轮购房者中真实的刚需较少,那么棚改货币化收缩对投机性需求的打击将会更大。总体来看,棚改是这一轮房地产周期的源头,源头一停,三四线的销量明显下滑,直接冲击布局三四线的开发商,三四线的土地出让也会开始回落。
棚改政策变化对地方财政的影响
棚改货币化的推进就是通过国家开发银行贷款来撬动或筹集更多的资金,把地价抬高,让开发商高价买地,将土地收入拿来搞城市建设。出于加快城镇化的考量,过去三年投放在三四线城市的棚改货币在2万亿元以上,当地居民获得货币补偿后,客观上助推了本地及周边城市房价上涨。2017年多省份上调货币化安置比例目标,拉动全国货币化安置比例至60%,消化商品房库存面积3.1亿平方米,占商品房销售面积的28%。棚改激活了三四线楼市,随着房价上涨地价抬升,地方政府也有了还贷能力,就此完成从定向放水到房价大涨的循环。然而,房价涨幅越大,市场风险就越大。
此时调整棚改政策,正值其时。棚改货币化暂停和资管新规出台的背景是房地产调控加码,而更大的背景则是:整体经济的蛋糕已经很难做大,但房地产依然在蚕食有限的蛋糕,政府已经意识到房地产占据了过多的资源,未来不能再依靠房地产的老路支撑经济。加强房地产调控也是希望将有限的广义流动性从房地产逼入实体经济。政策思路体现在两个维度:一是收缩棚改;二是进一步收缩房地产开发商的融资。鉴于房地产对经济的重要支撑以及对上下游的带动作用,下半年房地产的放缓可能是经济格局中一个很大的变化。尤其是一旦土地出让放缓,地方政府的财力削弱,城投平台的融资受限加剧,不仅考验开发商的资金链和收益,同时也影响地方政府的财政收入。
责任编辑 廖朝明
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