时间:2019-10-23 作者:李林涛丨陈伟伟 山东省烟台市财政局
[大]
[中]
[小]
摘要:
当前,随着我国老龄化进程的加快,如何实现老有所养、老有所医成为摆在社会各界面前迫在眉睫的重要课题。国家卫计委和民政部联合印发医养结合分工方案,进一步细化了“医养结合”工作任务分工。其中,特别值得关注的是,为破解融资难题,此次分工方案中明确,要探索政府与社会资本合作(PPP)的投融资模式。在此背景下,我们对蓬莱市智慧健康养老服务PPP项目建设情况进行了调研。
当地优势及项目情况
蓬莱市养老现状,一方面蓬莱当地养老需求越来越大,另一方面蓬莱旅游业的蓬勃发展吸引来自全国乃至世界各地旅游人群,2015年全年共接待游客750万人次以上,旅游综合收入突破100亿元;2017年全年接待游客1045万人次,旅游总收入130亿。蓬莱市秀丽的自然风光和宜居的生活条件,特别是享有“长寿之乡”的美誉,对前来旅游休闲的游客,特别是中老年人具有非常大的吸引力,旅游养老的市场前景广阔。
蓬莱市智慧健康养老服务PPP项目总投资7.079亿元,占地面积16.9万平方米。其中,资本金1.5亿元,占总投资的21.19%;剩余资金5.58亿元通过自筹方式解决。项目严格按照政府采购流程和PPP项目操作规程规范进行,北京、烟台三家公司组成的联合体成功中标社会资本方...
当前,随着我国老龄化进程的加快,如何实现老有所养、老有所医成为摆在社会各界面前迫在眉睫的重要课题。国家卫计委和民政部联合印发医养结合分工方案,进一步细化了“医养结合”工作任务分工。其中,特别值得关注的是,为破解融资难题,此次分工方案中明确,要探索政府与社会资本合作(PPP)的投融资模式。在此背景下,我们对蓬莱市智慧健康养老服务PPP项目建设情况进行了调研。
当地优势及项目情况
蓬莱市养老现状,一方面蓬莱当地养老需求越来越大,另一方面蓬莱旅游业的蓬勃发展吸引来自全国乃至世界各地旅游人群,2015年全年共接待游客750万人次以上,旅游综合收入突破100亿元;2017年全年接待游客1045万人次,旅游总收入130亿。蓬莱市秀丽的自然风光和宜居的生活条件,特别是享有“长寿之乡”的美誉,对前来旅游休闲的游客,特别是中老年人具有非常大的吸引力,旅游养老的市场前景广阔。
蓬莱市智慧健康养老服务PPP项目总投资7.079亿元,占地面积16.9万平方米。其中,资本金1.5亿元,占总投资的21.19%;剩余资金5.58亿元通过自筹方式解决。项目严格按照政府采购流程和PPP项目操作规程规范进行,北京、烟台三家公司组成的联合体成功中标社会资本方。组建项目公司并出资到位后,其余资金可通过银行贷款、股东贷款、基金等方式筹集。项目主要建设综合性健康养老社区,包含建设社会福利服务中心、医院、颐养学院、养老商业中心、养老公寓及配套基础设施等;项目提供居家养老服务(包括日间照料中心和健康管理平台),为整个蓬莱市老人提供日常生活照料精神慰藉和建立健康管理档案等服务。项目全面考虑养生养老模式的综合因素,使产品从单一的养老功能,衍生出休闲、养生、人文、医疗等功能。其中,社会福利服务中心项目,接收60岁以上的农村五保老人、城镇三无老人。拥有政府供养床位800张,免费提供养老服务,社会供养400张床位,主要接收60岁以上有自理能力的老人;医院项目,采用“医养结合”,把医疗资源与养老资源相结合,提供健康咨询、健康检查、疾病诊治和护理、大病康复以及临终关怀等服务。按照二级综合医院的标准建设;颐养学院项目,拟建设1栋学院综合楼。为老年人提供健康、烹饪、艺术、戏曲等方面授课,充实老年人的日常生活;养老商业中心项目,为综合性健康养老社区的商业配套,包括餐饮、银行、娱乐等生活配套设施,满足入住园区老人采购生活必需品的需求;养老公寓项目,主要提供高端养老服务,实现居家养老和健康管家服务的有机结合,从护理、医疗、康复、健康管理、文体活动、餐饮服务到日常起居呵护;居家养老服务项目,包括建设日间照料中心和健康管理平台。其中,新建8个、维修18个、升级3个大型日间照料中心,为蓬莱市29个社区老人提供生活照料、医疗护理、精神慰藉和家政服务等;健康管理平台项目,主要提供健康监测、健康档案、健康建议、健康咨询、养生度假、名医面对面、私人专属健康顾问等健康服务,有效地利用有限资源来达到最大的健康效果。
项目建设中存在的问题
(一)存在“重建设轻运营”现象。一方面,施工企业缺乏PPP项目全生命周期管理运营的能力,PPP项目对社会资本方的要求很高,除了施工能力外,社会资本方还需要具备前期的项目融资、后期的项目运营管理、风险控制等项目全生命周期的管理把控实力。而施工企业在这些方面都是有所欠缺的。当前在执行阶段中的智慧健康养老服务PPP项目的工程建设中,项目固定资产不动产前期的建设成本投入过大,社会资本方侧重于项目建设效益,项目公司发包工程的承包施工企业通过工程建设环节拿走了项目的大部分利润,影响了其余各社会资本方参与项目运营维护的主动性、积极性。另一方面,PPP项目强调的“重运营”,这是对社会资本综合素质的要求,个别社会资本方存在建设专业,缺乏运维管理能力,对完工预期的运营维护存在未知不确定性,增加了PPP项目运营阶段经营管理风险的不可控性。这些问题都在社会资本方提交项目建议书等方案中都能看出其专业程度,所以在PPP项目中又强调联合体的参与程度,实现针对有效的强强联手。
(二)项目收益测算存在问题。一是有经营收入的项目,咨询机构在测算上较为随意,简单估计,未能取得及参照同地区同类、同性质的历史数据进行可比性测算。按惯例PPP项目收益利润率7%为基准,在融资成本及市场稳定的框架下,尚且维持。当前政策对政府项目的不断加强约束监管,职能部门和金融市场对政府项目的审批和融资条款慎之又慎,加强风控力度,以及近来经济增长成本的增加现实都切实影响所谓的合理利润率的实现。二是折现率的确定。根据财金[2015]21号的规定“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份,并参照同期地方政府债券收益率合理确定”,而在实际PPP项目测算中折现率选择标准不一,不同的折现率的选择,其计算结果将直接影响项目政府运营补贴金额大小。
(三)地方政府监管能力建设亟待加强。在项目建设和运营过程中,需要项目实施机构和其他相关行业管理部门联合监管,包括事前、事中和事后的监管。由于PPP项目和传统政府投资项目在监管上是并行交叉的,PPP项目监管分散在财政、发改、国土、环保、住建、审计等多个政府部门,当对某一事项监管适用不同的监管依据时,就可能导致多头管理。另外,很多地方政府倾向性认为进入项目执行阶段之后,项目监管完全是项目实施机构的责任,就可能导致政府监管角色缺失。目前就县级政府而言,PPP项目相对来说还是一个新鲜事物,缺乏专业人才和项目实施经验支撑,项目前期往往可以借助中介机构的力量实现有效监管,但是项目运营维护期的监管,往往造成有心无力的困局。
有关意见建议
(一)改变“重建设轻运营”现象。一是加强对地方政府的宣传引导,项目社会资本选择过程中,施工资质要求并非必要条件,鼓励专业投资运营机构、金融机构作为社会资本直接参与;二是加强政府与专业投资运营机构、金融机构的合作,有利于提高PPP项目的落地速度和强化运营期的管理;三是加强咨询机构服务的管理,引导专业咨询机构针对不同PPP项目从策划阶段精雕细琢,提高PPP项目的质量,增强项目运营期的盈利能力。
(二)做好定价策略、投资回报研究。咨询机构在前期测算时能及时、准确搜集同地区同类项目的历史数据进行测算,并在此基础上进行谈判和公开招标,既能保障项目的物有所值,又能给予投资方合理的收益和回报;关于折现率建议地方政府每年年初根据同期本地债券收益率合理确定统一的利率作为折现率,避免各项目咨询机构在测算选择折现率随意性较大,从而影响政府支出责任数据测算。
(三)加强政府监管能力。第一,政府或PPP主管部门牵头,尽快加强在PPP人才队伍、机构设置、PPP项目基本监管制度、监管实施要求与问责等方面的能力建设,必要时需聘请第三方机构提供支持;第二,PPP项目所在行业主管部门在地方政府制定的PPP项目基本监管制度框架下,搭建行业PPP项目监管架构,落实监管人员、明确监管方式。
责任编辑 张蕊
相关推荐