时间:2019-10-23 作者:黄卫根丨马世昌 中国电力建设股份有限公司 北京建筑大学经济与管理学院
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摘要:
基础设施项目建设具有投资金额大、建设运营周期长、全过程风险大等特点,在国际上被广泛采用的公私合营PPP模式近年来已经应用于国内。但是在PPP模式被大面积推广的这几年,混入了并不符合规范要求及PPP模式特点的基础设施建设项目,以PPP之名行变相举债之实,为经济的发展埋下了巨大的风险隐患。2017年底以来,财政部、国资委、发改委陆续出台了一系列监督管理文件,扼制PPP模式的不良发展势头,这也标志着我国PPP市场逐渐进入规范发展阶段。在这样的形势背景下,PPP模式的融资渠道也面临着收窄的压力,社会资本的参与积极性因而受到一定影响。如何规范发展PPP业务、管控PPP业务风险、加速融资落地、拓展融资途径、降低融资低成本已成为PPP社会资本方的重大课题。
PPP模式应用中的融资问题与障碍
一是PPP项目融资渠道收窄,融资成本上升。目前,PPP项目融资渠道过窄,国内主要融资渠道为商业贷款以及上市公司投资两种模式,企业融资成本高企,选择局限性过大,政府买单现象过于严重。中国社会融资成本指数显示,现阶段社会平均融资成本为7.6%,仅是利率成本,若加上各种费用等,平均融资成本将超过8%,绝大部分中小企业融资成本高于10%。财办金[2017]92号文规...
基础设施项目建设具有投资金额大、建设运营周期长、全过程风险大等特点,在国际上被广泛采用的公私合营PPP模式近年来已经应用于国内。但是在PPP模式被大面积推广的这几年,混入了并不符合规范要求及PPP模式特点的基础设施建设项目,以PPP之名行变相举债之实,为经济的发展埋下了巨大的风险隐患。2017年底以来,财政部、国资委、发改委陆续出台了一系列监督管理文件,扼制PPP模式的不良发展势头,这也标志着我国PPP市场逐渐进入规范发展阶段。在这样的形势背景下,PPP模式的融资渠道也面临着收窄的压力,社会资本的参与积极性因而受到一定影响。如何规范发展PPP业务、管控PPP业务风险、加速融资落地、拓展融资途径、降低融资低成本已成为PPP社会资本方的重大课题。
PPP模式应用中的融资问题与障碍
一是PPP项目融资渠道收窄,融资成本上升。目前,PPP项目融资渠道过窄,国内主要融资渠道为商业贷款以及上市公司投资两种模式,企业融资成本高企,选择局限性过大,政府买单现象过于严重。中国社会融资成本指数显示,现阶段社会平均融资成本为7.6%,仅是利率成本,若加上各种费用等,平均融资成本将超过8%,绝大部分中小企业融资成本高于10%。财办金[2017]92号文规定不允许“以债务性资金充当资本金”、国资委192号文划处50%红线,融资渠道锁紧,融资成本上升。
二是社会资本参与基础设施PPP项目的积极性受影响。PPP项目融资重银行贷款,轻其他金融工具,从长远角度而言,无法满足PPP项目投资额度大、经营周期长的特点,加之社会资本方多以追求短期利益最大化为主,基础设施建设PPP项目多以公益性民生项目居多,导致项目收入和盈利缺乏稳定性,社会资本方参与度达不到预期。此外,PPP项目实施过程中,与政府方相比,社会资本方处于相对劣势地位。比如政府无法按时保证资金划拨、影响资金的及时回收,政府换届更迭导致潜在的代际信用风险等,都让社会资本方有所顾忌,参与积极性受影响。
三是相关法律法规有待进一步健全。为规范PPP项目持续发展,国家出台了一系列的法律法规,但多数缺乏强制性而以指导性意见为主,导致PPP投融资出现问题时,合法权益得不到保障;相关政策规定与国际上PPP项目融资惯例略有冲突,某些部门政策甚至相互冲突且无相关细则,导致项目无法进展。
拓展基础设施项目PPP融资渠道
由于PPP项目各阶段现金流情况不同,融资方式选择也不尽相同。在融资模式的选择上,应充分考虑项目周期以及项目发展阶段的特征,分阶段选择融资工具以满足项目融资需求。现阶段,央企和国企主要融资方式多数以防止资产负债率上升、确保净资产满足周期投资要求,通过银行贷款等方式为主。除了商业银行贷款以外,笔者认为PPP社会资本方还应当大力拓展其他融资渠道。
(一)大力推进股权融资方式。当前大资管时代的政策环境为私募股权基金带来广阔的发展空间,私募股权投资基金发展愈发清晰并成为大资管行业的重要组成部分。2018年1月26日,国家发改委、央行等七部门联合印发《关于市场化银行债权转股权实施中有关具体政策问题的通知》,明确允许采用股债结合的综合性方案降低企业杠杆率,允许实施机构发起设立私募股权投资基金开展市场化债转股。私募股权投资基金可以拓展基础设施建设PPP项目资金来源,并将部分债券资金直接转换为股权投资,在当前运营前景不太明朗的前提下,这种模式既保证收益、降低风险,又可以在运营良好情况下获得资本升值收益。但私募股权投资基金也有诸多问题。首先,投资期较长,基金封闭投资期可达10年以上,成本较高,加大了私募股权投资的风险;其次,二级市场交易不发达,投资人投资后的退出不易;最后,大部分私募股权投资基金采用承诺制,使得基金投资人在基金管理人确定投资项目之后才能根据协议的承诺进行相应的出资。
(二)适度发展资产证券化方式。资产证券化可以增强资产的流动性,获得低成本融资、减少风险资产,便于进行资产负债管理。对于PPP项目参与的社会投资者而言,资产证券化可以实现在不增加负债的情况下提前回收资金。我国第一例真正意义上的PPP资产证券化项目为广深珠高速公路ABS项目,它实现了真实出售和破产隔离,且募集资金成本低于当时的银行贷款利率,对高速公路PPP项目在国内发行资产支持证券具有较好的借鉴意义。但是整体来而言,目前国内资产证券化仍处于初级阶段,有较多问题亟待解决。就周期而言,PPP项目周期一般处于10年以上,而资产证券化产品周期多处于5年以下,因此资产证券化很难满足PPP项目全生命周期的融资目的。就盈利而言,基础设施建设PPP项目为民生项目,产品定价调价非常严格,加之近日央行提高28天期逆回购利率,引发市场利率中枢上移,给产品发行造成困难。就资产证券化对PPP项目的要求而言,合格的基本资产的基础要求是PPP项目进行物有所值评价等审核评价,资产无抵押、PPP项目落地且稳定运营2年,但目前国内鲜有能够满足证券化合格资产基础要求的项目。因此,PPP项目进行资产证券化尽管优势较大,但仍须谨慎使用。
(三)规范使用债券融资模式。债券市场有“成本低”、“风险低”、“期限长”、“发展快”、“品种丰富”以及“层次多样化”的特点。与银行融资相比,发行债券可以获得与基础设施建设项目更加匹配的资金支持,与PPP融资需求更加契合。项目启动前,发行地方债启动PPP项目,可以为其提供一定的建设基金,促进项目进行。项目启动后,PPP项目运营主体可通过发行不同债券进行融资。但是债券融资财务风险高,有导致公司破产的风险;除此之外限制条件多,可能会影响公司的筹资能力;筹资规模受限制,《公司法》规定,发行公司流通在外的债券累计不得超过公司净资产的40%。国家发改委联合财政部两部门进一步规范指导企业债券融资,严防地方债风险。2018年将严格规范PPP模式适用范围,审慎评估政府付费类PPP项目,对于可行性缺口补助PPP项目发债风险,严禁采用PPP模式违法违规或变相举债融资,其中明确规定纯公益性PPP项目不得通过债券融资。因此,在当前供给侧改革的背景下,债券融资模式受到限制。
解决基础设施项目PPP融资障碍的建议
一是提升社会资本方的运营能力。社会资本方应当通过建立专门的监管机构或者聘请第三方专业机构进行投融资项目监管,对可能遇到的风险进行充分评估并设定相关预案,提升自身风险对抗能力。
二是拓展低成本融资渠道。就目前而言,低成本资金引入主要包括政策性低息贷款及对保险行业及住房公积金的融资。但是这两大方面均有一定的局限性,未来社会资本方应当积极拓展低成本融资渠道,提升盈利值,为PPP投融资保驾护航。
三是设置合理的风险分担机制。在PPP项目融资方案设计的过程中,应当充分考虑方案实施的可行性以及未来PPP项目发展过程中的成本问题等。
四是健全法律法规。应当创建完整的PPP项目投融资法律政策体系,从全过程角度建立评价机制,梳理过往法律法规政策;吸取各方意见,弥补单方角度考虑问题的缺陷;通过支出责任风险基金等方式创新增信机制;构建能够确保PPP项目风险与收益相对应的价格机制,提高社会资本方的参与积极性。
责任编辑 李烝
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