时间:2019-10-23 作者:陈琴琴丨陆桂营 福建省电子信息(集团)有限责任公司 福建省财政厅
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摘要:
自2013年以来,财政部按照党中央、国务院的部署,持续统筹推进PPP改革,实现了大批公共服务领域促进民生保障项目的落地。根据财政部PPP管理中心数据,截至2017年9月末,全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库中入库项目合计1.42万个,投资额17.8万亿元,已落地项目2388个,投资额4.1万亿元,PPP改革取得了阶段性成果。与此同时,在规范政府举债融资、防范化解债务风险的大背景下,PPP项目带来的财政支出责任成为各界关注的焦点。
从PPP项目支出责任来看,按照财政部管理库最新数据,已完成物有所值评价和财政承受能力论证审核的项目6778个,投资额10.1万亿元。面对规模如此巨大的支出事项,如何规范管理,避免PPP项目支出责任失控,有效防控政府债务风险,是PPP模式推广不可忽视的问题。
PPP项目政府支出责任管理潜在风险
(一)忽视支出责任管理重要性和迫切性的风险。根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(以下简称《指引》)第六条规定,“各级财政部门(或PPP中心)负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部PPP项目财政支出责任,对财政预算编制、执行情况实施监...
自2013年以来,财政部按照党中央、国务院的部署,持续统筹推进PPP改革,实现了大批公共服务领域促进民生保障项目的落地。根据财政部PPP管理中心数据,截至2017年9月末,全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库中入库项目合计1.42万个,投资额17.8万亿元,已落地项目2388个,投资额4.1万亿元,PPP改革取得了阶段性成果。与此同时,在规范政府举债融资、防范化解债务风险的大背景下,PPP项目带来的财政支出责任成为各界关注的焦点。
从PPP项目支出责任来看,按照财政部管理库最新数据,已完成物有所值评价和财政承受能力论证审核的项目6778个,投资额10.1万亿元。面对规模如此巨大的支出事项,如何规范管理,避免PPP项目支出责任失控,有效防控政府债务风险,是PPP模式推广不可忽视的问题。
PPP项目政府支出责任管理潜在风险
(一)忽视支出责任管理重要性和迫切性的风险。根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(以下简称《指引》)第六条规定,“各级财政部门(或PPP中心)负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部PPP项目财政支出责任,对财政预算编制、执行情况实施监督管理”。从现阶段PPP项目财政支出责任工作来看,各方推进力度仍有待进一步加强。
从中央层面看,财政部PPP中心发布的《全国PPP综合信息平台项目库季报》,对项目情况、行业分布、民企参与等各方面进行了较为详细的分析说明,但未对全国PPP项目支出责任情况进行统计分析,也未见发布专项分析报告。从地方层面来看,除了江苏、福建、云南等少数省份建立了PPP项目财政支出责任台账制度,建立对PPP项目各项财政承诺、支出责任的统计监测体系,对接近或超出10%“红线”的地区进行风险预警之外,多数地区财政部门对于支出责任管理仍停留在“健全完善平台项目支出责任统计监测功能,对市县政府PPP项目支出进行动态监督”等原则性表述,未见开展实质性管理工作。反之,对于要求提高支出责任上限的呼声要更高。对支出责任管理工作缺乏统一认识、统筹布局,将可能造成政府隐性债务风险,需要进一步强化对支出责任的监管要求。
(二)论证报告编制不规范和不科学的风险。根据《指引》第六条规定,“财政部门(或PPP中心)应当会同行业主管部门,共同开展PPP项目财政承受能力论证工作。必要时可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助”。各地在项目实际操作过程中,存在财政部门自身管理、业务能力不足,或将依托中介机构曲解为由中介机构包办相关工作,造成财政承受能力论证报告编制不规范、不科学,影响到支出责任的准确性、合理性、规范性的问题。
具体表现为,一是财政支出金额测算基数不统一,财政部门对于辖区财政支出金额没有统一测算基数,甚至存在一个项目或一个咨询机构测算出一个支出基数的情况。二是财政支出责任计算口径不统一,《指引》第九条规定,“PPP项目全生命周期过程的财政支出责任,主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等”,由于在第二十五条中又规定了从预算中安排支出比例不超过10%的上限,造成财政部门在论证过程倾向关注或者只关注财政性资金支出的论证评估工作,而忽视了资产注入、资源补偿等方式下支出的测算及相关合理性、合规性的论证;对于政府方承担的风险支出责任,多数也仅按照百分比计提、零余额等简易方式处理。三是支出增长预测合理性风险。根据《指引》第二十七条规定,“在进行财政支出能力评估时,未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算,并根据实际情况进行适当调整”。在我国经济步入新常态,财政收入高增长可持续性难度不断加大,财政赤字、收支缺口和债务风险逐步累积的大背景下,财政支出增长率转为中低增长也必将成为一种新常态。财政部门仍按《指引》标准测算,甚至在此基础上进一步上浮,年均支出增长率超过20%、30%,而实际增长率较低,极易造成当前测算未来支出责任未突破10%上限规定,但实际支付中财政支出增长率达不到高预期,而被动突破10%上限,造成政府违约的巨大隐性风险。
(三)支出责任预警校验及调整机制缺失风险。当前《指引》对政府当前及以后年度财政承受能力、支出责任的监管重点仍停留在静态管理和程序合规的层面,即各地开展PPP工作,只要按规定开展财政承受能力论证,整体支出责任不突破10%上限,就可基本符合监管要求。对于支出压力较大地区,出现个别年度突破支出责任突破10%上限的,也可以通过年度间调整实现合规性要求。
《指引》没有明确对于财政支出增长的测算和执行结果进行校验,并及时进行修正调整的相关规则,未能充分发挥风险预警作用。以某县为例,其采用前五年支出平均增长率25%的水平,测算后10年的财政支出金额。如果在项目执行的前3年,财政实际支出增长率仅为15%,若不根据当时实际经济形势变化,对未来财政支出空间进行相应修正,已通过论证项目支出金额不变,新增项目支出责任仍可不断增加,必然造成后期财政支出增长率不达预期,而使远期支出压力累积集中爆发的风险陡增,易造成PPP项目由正常政府支出责任转变为政府债务的风险。
完善PPP项目政府支出责任管理对策与建议
随着PPP工作的深入推进和落地项目的不断增加,项目实施、支出责任等关键环节规范性、科学性的重要性日益突出。完善PPP项目政府支出责任管理,还需要进一步抓好以下几点:
(一)思想上抓统一,行动上抓落实。思想统一的程度,决定了PPP项目实施的规范水平。各级各部门只有摈弃单纯以融资为目的的短视思维,将推广运用PPP模式统一提高到机制体制变革的改革方向上来,才能不折不扣地落实中央决策部署,不“钻空子”“打擦边球”“挂羊头卖狗肉”,做真PPP。因此,中央仍需要强化引导,各级财政部门也要发挥牵头作用,持续不懈地向各级政府、各界人士普及PPP模式的要义与精髓所在,纠正错误认识与做法。
同时,由于思想容易受政策执行者所处环境条件、认识理解和立场判断等诸多因素所影响,单纯依靠自觉行为无法保证PPP模式“不走偏、不走样”。在PPP条例短期内较难立即出台的情况下,加大监管力度,是推动各地正确运用PPP模式,实现固本培元的必要措施。去年7月底,财政部召开的专题座谈会,史耀斌副部长强调要坚持规范发展,防止“四化”,重点把握好“四条线”。11月,财政部印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》92号文,对PPP项目库强化监管,开展项目清理。年底,全国财政工作会议提出“严禁以政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等名义变相举债,有效防控地方政府债务风险”,突出了对PPP工作的风险管控的重视。可以看出,加强对PPP项目的监管,特别是财政支出责任的管控是大势所趋,也只有通过不断提升监管力度,才能有效保证在统一思想的基础上,让PPP模式运用能够行稳致远。
(二)加快《指引》优化,提高管理科学水平。《指引》印发施行已经近三年时间,应加强调研,充分掌握具体推进过程中存在的困难与问题,尽快对其予以进一步优化,更好指导各地加快PPP项目实施。细化实施细则,对哪些事项可以作为财政支出责任的抵扣项,政府性基金预算可支配部分是否可以作为支出基数,以及如何加强与物有所值评价关联处理好风险支出责任测算管理等问题予以细化明确;探索财政支出上限分类管理,对同一省(市)财力水平、债务水平和发展需求水平不一样的市县的PPP支出责任上限如何因地制宜确定具体比例给予指导,避免在债务监管趋严的政策环境下,有需求、有条件采用PPP模式的地区,受上限限制无法开展项目。
同时,要充分发挥PPP综合信息平台的作用,利用网络技术手段,运用大数据、云计算等信息化手段,转变当前被动接受咨询机构提供财政支出预测数和不同项目标准不一的弊端,改变传统工作模式下单纯依靠各级层层报送表格,效率低、差错率高、工作量大、预测性弱和历史数据沉淀少的缺点,实现各地财政支出责任测算方法的科学化,口径的标准化,金额的统一化、未来的可预测化以及管理的全生命周期化,丰富管理手段,有效提升管理水平,真正实现全国“一盘棋”“一本账”的良好局面。
(三)重点强化财政支出责任监管,建立预警及调整机制。针对当前《指引》监管重点在于对财政当前及以后年度财政承受能力、支出责任的静态管理和程序合规层面的不足,需要在支出责任监管工作中按照“上限明确、增长预警、缺口调整”原则,提升管理水平。从而让政府和社会资金等各方清晰了解各地PPP项目可用财政支出空间,确保支出责任有保障,放心参与项目竞争;及早提示各地在支出增长率预测上与合理值的偏离度,给予压力预警,避免“打肿脸充胖子”的作法;明确纠偏机制,对于出现超限问题后,除了暂停新增项目实施之外,对于未来支出增长率预测水平应进行重新评估、修正,将隐性的支出风险转为显性风险,以便于提前制定应对措施。
具体措施上,要加强债务风险管理,将负债率与支出增长率挂钩,按照各地债务情况,对支出增长率预测分类管理,高负债地区适当限制支出增长率;要加强支出增长率偏离度预期管理,按照县(市、区)所在设区市或全省支出增长率平均水平等给出增长预测指导线,并严格控制偏离度,超过一定水平给予预警提示,超过上限水平要求复核自查,从源头上遏制单个地区虚增增长率,做大基数的风险;要对实际支付压力接近或突破上限规定的地区,启动后期支出测算依据修正,控制新增项目支出,避免风险进一步扩大,并履行相关报告程序;要在远期财政中期财政规划管理机制成熟的情况下,参照年度预算相关审批程序,将未来支出增长率纳入审批范围,实现规范化、法制化,以有效防范和控制中长期财政风险。
责任编辑 喻胜强
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