时间:2019-10-23 作者:徐王宝 国家广播电视总局广播科学研究院
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摘要:
随着财政和科技体制改革的不断深化,为贯彻落实科技创新驱动发展战略的要求,财政部和科技部配套实施了一系列针对中央财政科研项目和经费管理的改革举措,其目标是为更好地调动科研人员积极性、创造性,激发创新、创业活力,努力将我国建设成为世界一流的科技强国。本文将“十一五”以来财政对科研经费管理的沿革过程和一些重大举措进行梳理,总结经验和不足,思考完善改进的思路和方法,激发财政科研资金管理的内生动力和绩效作用。
“十一五”以来财政科研经费管理的沿革过程
“十一五”期间(2006—2010年):良好的起步阶段。“十一五”开局,党中央、国务院做出了增强创新能力、建设创新型国家的重大战略决策,全面部署《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》,制定印发了《关于改进和加强中央财政科技经费管理若干意见的通知》,从完善科技资源配置的统筹协调和决策机制、优化中央财政科技投入结构、创新财政经费支出方式、健全科研项目立项及预算评审评估制度、强化科技项目经费的监督管理等五个方面明确了改进方向和要求。随后财政部和科技部针对各类计划和专项经费配套制定完善了一系列管理办法,财政科研经费已构建起比较完善健全的...
随着财政和科技体制改革的不断深化,为贯彻落实科技创新驱动发展战略的要求,财政部和科技部配套实施了一系列针对中央财政科研项目和经费管理的改革举措,其目标是为更好地调动科研人员积极性、创造性,激发创新、创业活力,努力将我国建设成为世界一流的科技强国。本文将“十一五”以来财政对科研经费管理的沿革过程和一些重大举措进行梳理,总结经验和不足,思考完善改进的思路和方法,激发财政科研资金管理的内生动力和绩效作用。
“十一五”以来财政科研经费管理的沿革过程
“十一五”期间(2006—2010年):良好的起步阶段。“十一五”开局,党中央、国务院做出了增强创新能力、建设创新型国家的重大战略决策,全面部署《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》,制定印发了《关于改进和加强中央财政科技经费管理若干意见的通知》,从完善科技资源配置的统筹协调和决策机制、优化中央财政科技投入结构、创新财政经费支出方式、健全科研项目立项及预算评审评估制度、强化科技项目经费的监督管理等五个方面明确了改进方向和要求。随后财政部和科技部针对各类计划和专项经费配套制定完善了一系列管理办法,财政科研经费已构建起比较完善健全的管理制度体系,进一步明确规范了财政科技经费的管理机制,中央财政投入的科研经费管理进入良好的发展新阶段。
“十二五”期间(2011—2015年):坚实的攻坚阶段。“十二五”开局阶段,财政部和科技部对“十一五”科技经费管理办法进行了补充完善,形成了《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》,印发了《关于进一步加强国家科技计划项目(课题)承担单位法人责任的若干意见》,明确加强了项目(课题)承担单位法人责任。“十二五”中期,我国创新型国家建设进入了攻坚阶段,国务院在2014年印发了《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》和《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革方案的通知》,进一步推进改革的同时加强和完善科研项目和经费管理。
“十三五”期间(2016年—至今):进入关键阶段。“十三五”时期,面对快速增长的科研资金和日益复杂的科技创新活动,中央继续加大项目资金管理改革力度。2016年,中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》,财政部和科研部等部门重新制定了《国家重点研发计划资金管理办法》《国家科技重大专项(民口)资金管理办法》等办法,着力解决科技管理与科研活动规律特点不相适应等问题,有效加强资金管理和使用效益。
实事求是,以问题为导向;扎实推进,改革取得明显实效
在12年持续的改革推进过程中,我国努力把改进科技体制机制和科研经费管理作为深化科技管理改革的突破口,牢牢把控财政科技经费的公共财政资金属性,按照财政管理改革要求,遵循科研活动规律和特点,加强科研经费的过程监管,注重效益和绩效目标,不断提高科研经费管理的科学化水平。具体成效表现为:
(一)财政科技投入结构持续优化,科研机构稳定支持水平显著提高。按照《关于改进和加强中央财政科技经费管理若干意见的通知》要求,中央财政科技投入分为5大类:国家科技计划(基金等)经费、科研机构运行经费、基本科研业务费、公益性行业科研经费、科研条件建设经费。从2006年起,财政先后设立了“公益性科研院所基本科研业务费专项资金”“公益性行业科研专项资金”和“科技条件建设费”等,加大了对公益类科研院所的事业费支持水平,有力保障促进了科研机构和创新团队的稳定持续发展。
(二)科技经费管理制度体系逐步完善,更加遵循科学研究规律。党中央、国务院高度重视科技经费的管理,逐步完善科技经费管理制度体系,在制度设计和政策制定中努力贯彻落实以人为本、遵循规律、“放管服”结合、政策落实落地等理念,不断改革和创新科研经费使用和管理方式,促进形成充满活力的科技管理和运行机制,不断深化改革激发广大科研人员积极性。在2016年两办印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》中,提出了一系列管理改革措施,努力以管理改革释放创新活力,如提高间接费用比重,加大绩效激励力度,从2011年财教434号文件规定的间接费用中绩效支出不超过直接费用扣除设备购置费后的5%,调整为取消绩效支出的比例限制,项目承担单位可以在核定的间接费用比例范围内统筹安排,有效加大了对科研人员的绩效激励力度;简化了预算编制科目,合并会议费、差旅费、国家合作与交流费科目,由科研人员结合科研活动实际需要编制预算并按规定统筹安排使用,其中不超过直接费用10%的,不需要提供预算测算依据,更加符合科研活动存在不可预见性考量;改进了结转结余资金留用处理方式,项目完成任务并一次性通过验收,结余资金按规定留归项目承担单位使用,在2年内由项目承担单位统筹安排等。一系列的财政科研资金管理新政策,在一定程度上缓解了项目考核唯预算执行率、忽视科研活动具有不确定性的矛盾,在强调实事求是执行法则的同时,也进一步提高了科研经费的使用效益。
(三)科技经费支出更加科学和规范,强化了单位的法人责任。财政有效规范了科研经费支出科目,对会议费、差旅费、国际合作与交流费、专家咨询费等均明确了支出标准,根据中办发[2016]50号文件精神,明确中央高校和科研院所根据本单位教学、科研、管理工作实际需要,按照实事求是、精简高效、厉行节约等原则制定会议费和差旅费管理办法。从2016年起大力推行公务卡结算,减少现金支出,确保各项科研支出更加科学、规范和安全。从2012年以来,不断加强和强化承担单位的法人责任,按照权责一致的要求,法人单位有效发挥了主体责任,认真贯彻落实了国家有关政策规定,完善和建立单位内部控制体系,加强内部监督和管理,为科研项目实施提供了良好的支撑服务作用,确保了各项科研经费规范有效执行。
面对成绩,冷静思考;找出问题,寻求突破和解决办法
习近平总书记强调“着力改革和创新科研经费使用和管理方式,让经费为人的创造性活动服务,而不能让人的创造性活动为经费服务。”为此,作为中央科研经费的管理和执行者,需要冷静地去思考。面对快速增长的科研资金和日益复杂的科技创新活动,科技管理与科研活动规律特点还存在不相适应的地方,一些矛盾和问题需要探索和解决。
(一)科技资源配置分散问题依然存在,需要进一步优化科技资源配置布局和方式,提高科技资源的综合利用效益。2006—2016年,科技计划(专项等)分别由科技部管理973计划、863计划、国家科技支撑计划、国际合作与交流专项;发改委、工信部管理产业技术研究与开发资金;农业部、卫计委等13个部门管理公益性行业科研专项等,存在有限的科研资金形成多头管理,科技资源配置分散,统筹协调机制不够,不能形成合力的弊端,造成项目多头申报,各部门封闭管理,资金效能低且无法充分利用科研成效等问题。
2014年国务院印发了《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革方案的通知》,强化了顶层设计、打破条块分割,改革管理体制,统筹科技资源,加强部门功能性分工,建立公开统一的国家科技管理平台,构建总体布局的科技计划体系。转变政府科技管理职能,政府部门不再直接管理具体项目,充分依托和发挥专家和专业机构的管理作用。经过三年的过渡期,从2017年起,全面按照优化整合后的五类科技计划(专项、基金等)运行。后续专业机构在科研项目的管理上如何发挥作用将成为一个新课题,需要探索和总结。
(二)科研项目资金“重物轻人”,不能充分体现科研人员的价值,需要进一步构建更加科学合理的绩效评价和激励机制。科研项目资金主要由直接费用构成,具体支出科目包括设备费、材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版文献知识产权费、差旅费/会议费/国际合作与交流费、专家咨询费和劳务费等,其中涉及人员的经费有专家咨询费和劳务费,均明确不得支付给参与项目研究和管理的相关工作人员,仅能支付给临时聘用的咨询专家和研究人员。科研项目研发人员的智慧和脑力成本在间接费用的绩效支出体现,但额度较为有限,且科研事业单位人员经费有绩效工资总额的限制,事业单位管理体制和收入分配制度等深层次改革还不到位,造成科研人员的价值感和获得感不足,在一定程度上影响了事业单位科研人员的积极性。
为此,需要探索建立更加科学合理的科研项目绩效评价体系,对不同类别的课题进行分类管理,分别制定绩效考核目标和指标,以及相配套的激励机制,如基础研究和前沿技术研究项目强调扎实的科研理论成果,为后续的研究做好坚实的储备;而应用研究和科技成果产业化课题必须与市场有效对接,突出转化为现实生产力。加大培育和引进领军人才和优秀团队的力度,提升事业单位科研人才队伍整体质量,激励机制必须结合深化事业单位收入分配制度的改革,为事业单位科研人员进一步激发创新创造活力提供良好的政策和制度保障和发展环境。
(三)科研项目资金管理“过细过死”,经费监管和审计方法滞后,需要改革和创新科研经费使用、管理和监督方式,进一步提升财政科研资金使用效益。近年来财政预算强调精细化管理,但科研项目的预算编制和管理与常规财政项目不同,存在不确定因素较多,科研项目对创新性要求高,研究内容都是“从无到有、从有到新”,虽然立项时提出了研究的主要内容和目标,也按照项目课题要求编制了完整的预算,在项目实际研发过程中预算科目的支出会与申报预算有差异需要调整,但是在科研项目检查和审计时,存在生硬对照申报预算来核查项目支出,有调整不予确认的情况,造成项目承担单位科研和财务人员在科研经费执行时顾虑多,同样机械和生硬的照搬有关规定和申报预算执行,造成支出“过细过严”;科研项目的结题审计要求繁杂和方法落后,所有的记账凭证、原始凭证和有关附件资料均需要复印装订提交,工作量大,资料庞杂,需要消耗大量的人力和物力。
为此,需要改革和创新科研经费管理模式,建立科研项目经费信息化的管理机制。一是要建立信息化管理系统,对科研项目管理和经费支出特点进行分析,将管理过程转化为信息处理过程,实现科研管理的系统性、关联性、即时性,形成集成化的信息管理系统;二是突出科研项目经费支出管理系统服务性功能,设计清晰的工作流程,提示预算执行、调整和支出标准等要求,及时反映科研经费支出情况,使科研经费信息能更好地为科研项目管理服务。
责任编辑 雷艳
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