时间:2019-10-23 作者:苑梅 无锡商业职业技术学院
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摘要:
实施乡村振兴战略是全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的必然要求。2018年中央一号文件对实施乡村振兴战略进行了全面部署,指出“坚持乡村全面振兴”,“加强农村基层基础工作”。在实施乡村振兴战略的进程中,加强和完善乡镇预算管理是农村经济社会发展的有力支撑和重要保障。本文基于在辽宁省的实地调研与问卷调查分析相结合的方式,提出当前乡镇财政预算管理方面存在的一些问题以及完善建议。
乡镇预算管理现状及问题成因
在乡镇财政预算编制方面,多数乡镇目前没有专职的预算编制人员,通常是在预算编制工作开始前,由市或县财政部门对乡镇财政人员进行培训,按照市或县财政部门的统一程序进行编制。在编制基本支出预算时,人员经费预算依据批准核定人数和国家规定的工资、津补贴标准测算,而公用经费预算并没有根据公共资源情况和业务工作定额标准、系数进行测算编制;项目支出预算也没有进行科学测算,没有设置项目库,即便个别地区设置了项目库,也缺乏中长期规划和长远考虑,更谈不上编制政府采购预算和债务预算了。在乡镇预算审议批准方面,虽然形式上基本都是经过本级人民代表大会审议批准程序进行,也上报县(市)财政部门备案,但有的...
实施乡村振兴战略是全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的必然要求。2018年中央一号文件对实施乡村振兴战略进行了全面部署,指出“坚持乡村全面振兴”,“加强农村基层基础工作”。在实施乡村振兴战略的进程中,加强和完善乡镇预算管理是农村经济社会发展的有力支撑和重要保障。本文基于在辽宁省的实地调研与问卷调查分析相结合的方式,提出当前乡镇财政预算管理方面存在的一些问题以及完善建议。
乡镇预算管理现状及问题成因
在乡镇财政预算编制方面,多数乡镇目前没有专职的预算编制人员,通常是在预算编制工作开始前,由市或县财政部门对乡镇财政人员进行培训,按照市或县财政部门的统一程序进行编制。在编制基本支出预算时,人员经费预算依据批准核定人数和国家规定的工资、津补贴标准测算,而公用经费预算并没有根据公共资源情况和业务工作定额标准、系数进行测算编制;项目支出预算也没有进行科学测算,没有设置项目库,即便个别地区设置了项目库,也缺乏中长期规划和长远考虑,更谈不上编制政府采购预算和债务预算了。在乡镇预算审议批准方面,虽然形式上基本都是经过本级人民代表大会审议批准程序进行,也上报县(市)财政部门备案,但有的地区在时间顺序上存在倒置,由县(市)财政部门核定乡镇财政预算后,再经乡镇人大常委会审议批复。在乡镇预算执行方面,大多数地区乡镇部门在预算执行发生变动时,都经过本级人大按照相关审议批准程序办理,乡镇财政预算执行也基本到位。在乡镇财政预算监督方面,多数地区只有县财政、审计部门对乡镇财政预算执行情况进行检查,乡镇财政所并没有定期开展对本级各部门预算执行情况的监督检查,并且乡镇财政所工作人员及所辖村财会人员因违反财经纪律被处罚和问责事件屡有发生。造成上述问题的主要原因在于:
(一)对财政预算编制的认知度还不高。有相当一部分乡镇领导和财政人员对预算管理的意义还缺乏认识,认为预算就是预先估测,难保准确性,中途追加或追减是正常的,轻视预算编制;有的乡镇按照上级要求采取机械应付式预算编制,造成预算与实际出入较大,使预算工作流于形式;也有的乡镇人员不关心预算编制是否符合要求、标准和程序,也不关注预算的准确与否,而是将重点放在编制的预算能否带来利益。
(二)预算编制人员的专业能力不足。据本次调研统计显示,乡镇财政所目前人员配备一般为5人,职能岗位设置也大体相近。从年龄结构看,乡镇财政人员集中在45—50岁之间,35岁以下的年轻人员相对较少,且整体队伍呈现老龄化趋势;从学历结构看,部分乡镇财政所拥有大学本科学历的人员,也有部分地区乡镇财政人员以大专学历为主;从知识结构看,财政专业毕业的人数较少,大多数人是文科类专业毕业,也有少数是理工科专业毕业人员;从专业技术资格看,具有初级以上会计和经济专业技术资格的人员为数甚少。特别需要指出,乡镇财政干部队伍非常不稳定,人员流动频繁、身份复杂,如此状况的乡镇财政队伍也制约了乡镇预算编制管理工作的专业化和规范化。
(三)预算编制方式欠科学。目前乡镇财政预算编制存在三种方式:第一种是县乡共编。首先由县财政预算代编确定支出基数,再由乡镇根据县财政代编情况进行细化编制。纳入省财政预算编制改革试点的乡镇,则先由县财政预算按照省财政厅工作部署下发预算编制要求,由乡镇财政所参照上年度预决算核查本单位变动情况后,编制乡镇财政预算上报县财政部门,经县财政预算批准后,再由乡镇财政所按照县财政预算标准进行细化编制,经县财政审核后,报经乡镇人大批复,最后上报上级财政部门。这种预算编制方式实际是保障乡镇政府低标准运转。第二种是县级代编。由县财政部门代理编制乡镇级财政预算,经乡镇人大审核通过后执行。这种编制方式的结果是乡镇难以将本级财力全部纳入本级使用,导致乡镇财政预算与乡镇政府职能脱节,难以按照乡镇实际进行资金调拨使用,违背了财力与事权相匹配的财政管理体制。第三种是乡镇自编。“一级政府一级预算”,乡镇获得独立的预算权,预算的编制、审批、执行都在本级体现。但是,这种编制方式也仅仅是形式上的独立,并不意味着乡镇对于收支具有独立的决定权。因为哪些收入可以编入乡镇财政预算、预算支出的范围和标准如何,都有赖于上下级政府间收支的划分。
(四)预算编制缺乏科学的预见性。一是预算收入编制粗糙简单。乡镇预算的编制往往没有经过充分论证和科学预测,在编制预算收入时,一般以“上年基数+本年调整数”的方法来确定,或参照上级指令性指标,或按照部门领导的意志来确定。粗糙简单的预算编制,使其与实际执行差异较大。二是支出预算没有做到事权与财力相匹配。一些乡镇基本支出预算没有充分考虑不同部门的业务特点,采用“定员定额”法时,对定额的核定标准不够准确,使部门承担的业务职能与其费用预算不相适应,如公车运行维护费、办公费的定额标准较低,实际执行中普遍存在超预算挤占其他支出的现象,造成会计核算信息失真,该压缩的费用没有压下去,该花钱的地方又无钱可用。三是项目支出预算编制基础工作薄弱。在预算编制时,一些乡镇部门存在“先要资金再做项目”现象,对于项目论证不充分,有的项目没有经过严格的遴选、论证、审核和排序;有的项目在立项和评估中只走形式,不注重实质,使预算编制严重脱离实际。在实际操作中,有些项目资金净结余数额较大且长期留滞在账户中,而另一些项目因资金短缺停工待援,造成资金使用浪费;或相互调剂、东挪西扯,严重影响了预算的严肃性,也不利于财政资金的有效使用。
改进乡镇财政预算管理的建议
(一)提高对乡镇财政预算编制的科学认识。《预算法》科学地阐释了预算编制、执行、管理的内涵。因此,乡镇党政领导应当提高对财政预算编制工作的重视程度,“补上”现代理财观念课,自觉执行《预算法》,切实重视本地区财政工作。财政干部应当增强依法行政理念,坚持依法理财,做好预算编制与乡镇政府工作目标、部门工作规划的有效衔接,规范业务操作,提高预算编制的真实性、准确性、及时性,切实加强乡镇财政收支的精细化管理。
(二)提高乡镇财政人员业务素质。一是深化乡镇财政规范化建设,健全乡镇财政机构,强化乡镇财政职能,严把乡镇财政干部入口关,切实推进乡镇财政干部队伍的专业化。二是积极开展《预算法》等财经法律法规宣传活动,为乡镇财政当家理财营造良好的外部舆论环境。三是加强乡镇财政预算业务培训和工作交流,组织乡镇财政人员学习财政预算相关法律法规条例,邀请预算编制工作开展好的乡镇介绍经验做法,提高乡镇财政干部的专业技能,推进乡镇财政预算工作质量的提高。四是省、市、县应建立并坚持乡镇财政联系点制度,加强与乡镇财政所的直接联系,指导乡镇财政所开展预算编制和执行工作。
(三)积极推动乡镇预算编制标准化建设。为规范乡镇预算编制行为,建议按照财力与事权匹配、一级政府一级财权、乡财乡用的原则,设计制定一套编制口径统一、编制流程合法、编制内容完整、编制结构科学、报表格式规范的乡镇财政预算编制文本。一是按照现行财政体制规定调整收支结构,确保预算编制顺序规范、分配合理、内容完整、支出细化,具体到款项,个别应到目级科目。二是严格按照定员定额标准确定基本支出范围,做到口径统一、标准统一、范围统一。依据单位人员编制及实有人数、公务用车及取暖用房面积等,对单位人员工资性支出和为保证机构基本运转完成日常工作而安排的公用支出,按照定额编制基本预算支出。对单位为实现特定工作或事业发展目标而安排的支出,按照核定的标准编制项目预算支出。三是在编报程序上,严格履行“两上两下”的编报审批程序,在此基础上实现上下联动,进一步做实做细。要严格按照上级财政部门的要求,依据统一的预算科目和规定的收支标准、程序进行预算编制,切实提高预算质量;加大乡镇预算编制工作力度,积极协调对接,统一预算编制软件与编制要求,通过软件系统来完善预算编制、规范预算格式、确保数据信息准确可靠,实现乡镇政府预算编制和预算管理的标准化。
(四)运用绩效预算理念强化预算执行监管。在预算编制阶段,要强化项目绩效目标管理,逐年扩大乡镇财政专项资金绩效目标申报的范围,逐步实现项目资金绩效目标管理覆盖。在预算执行阶段,要探索绩效跟踪办法,制定预算项目跟踪检查情况表,从对本级预算为重点的项目支出绩效评价,逐步扩展到对上级转移支付项目的评价。通过部门自评、财政重点评价,促进预算部门(单位)不断加强资金分配管理,规范项目管理、资产管理、档案管理,提高支出责任意识和效率意识,加大监管力度,进而提高财政资金使用效益和科学精细化管理水平。
【本文是辽宁省教育厅一般项目(项目编号:ldxy2017003)和辽宁省财政科研基金项目(项目编号:17C036)的阶段性研究成果】
责任编辑 张小莉
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