英国是世界上较早推行PPP模式的发达经济体之一，在PPP项目风险管理方面积累了诸多成熟经验和做法，对深入推进我国PPP模式推广运用工作、提高公共服务的质量和效率具有积极的借鉴意义。

（一）具有较完备的制度和治理体系，为项目风险管理提供全方位政策保障。一是在推广运用PPP模式过程中，英国先后颁发了《绿皮书：政策评审、项目规划和评估论证》《资金价值评价方法》《PFI/PPP采购和合同管理指南》《PFI/PPP融资指南》等一系列规范性管理文件，有关行业主管部门也制定出台了行业实施指南或规范文件，形成了较为完备的制度框架和保障体系。二是坚持最佳实践原则（Best Practice，源于判例法），将风险管理理念贯穿于PPP项目发起、前期准备、评估论证、招标采购、最终审批、审计监督等关键环节，强调根据法律法规和历史案例，具体情况具体分析，不断积累并依据PPP项目实践经验，有针对性地优化相关治理模式。三是建立标准的项目目标化管理和阶段性考核，在最佳品质要求、年度服务报告、年度绩效计划、顾客满意度调查、最佳价值回顾等必要考核事项中，设定专门考核内容，用于准确识别、定位并解决项目管理和风险防控存在的问题。

（二）以整体风险成本最小化为原则，考量某项风险的最佳承担方及管理方式。英国PPP项目更加注重项目建设和运营的总体风险最小化，根据各方风险管理能力，在政府与社会资本方之间的合理分担风险，由对某种风险管理能力较强的一方来承担该种风险。如果政府部门向社会资本方转嫁了不应由后者承担的风险，社会资本方为了实现投资目标，往往会通过抬高投资回报、牺牲建设运营品质等对冲风险，将与提高投资效率、优化公共服务的初衷背道而驰，无法真正实现项目物有所值。因此，为实现政府与社会资本方的长期合作共赢，英国政府始终坚持理性务实的风险管理理念，统筹考虑由哪一方来管理风险最合适，最有利于实现项目物有所值，深入了解社会资本方如何处理该风险，并综合分析各项风险配置因素及后续影响。

（三）利用风险矩阵和避险手段，有效识别、对冲和转嫁项目潜在风险。英国政府要求所有项目均需进行物有所值评价并建立风险矩阵，对项目的经济性、效率和效果做出综合评估。风险矩阵详细列示包括市场及收入（服务流量、收费不足等）、政治（土地征用、政策法律变更等）、法律（产权、抵押结构、合同违约等）、融资（贷款融资可得性、利率变化等）、建设施工（成本增加、承包商违约、不可抗力等）、运营（项目公司违约、成本变化、环境风险等）在内的各类潜在风险，从全生命周期预判项目所涉风险的发生概率、不利影响以及可能导致的经济损失，根据风险矩阵确定各项潜在风险及最佳承担方及管理方式。英国保险市场成熟度较高，对于发生概率较大并且承担方缺少自行化解手段的风险，项目公司可通过到保险市场购买相应保险产品，对冲或向外转嫁风险，从而推动在更大范围内重新配置PPP项目风险。

（四）将风险负担计入投标报价，通过竞争机制“自动”优化项目风险配置。英国PFI项目在招投标选择合作伙伴过程中，采用标准PFI投标和有变量的PFI投标双重平行比选方式。政府通过风险矩阵，预判各类风险，并将风险划分为可转移、可协商、可保留三类。社会资本投标时，可同时提交标准PFI投标报价和有变量的PFI报价，标准PFI报价严格按照政府方确定的风险承担方式进行，而在有变量的PFI投标报价中，社会资本方可根据自身对相关风险的管理能力和市场预期，来确定是否由其承担某种风险及承担比例，承担或放弃承担某种风险均能从报价中反映出来。同时，社会资本方的标准PFI投标和有变量的PFI报价均通过折算净现值，来确定统一的比较基准。这种市场化竞争手段，在有效减少项目风险预判偏差的同时，也为项目风险管理提供了一个自动调配模式，有效提高了风险管理效能。

（五）让专业的人做专业的事，利用第三方机构的定制化服务改进风险管理水平。英国PPP项目的合作各方均广泛利用各类专业技术服务，大大提升了项目及风险管理效能。在PPP模式推广运用过程中，PFI和PF2项目所涉及的政府、金融机构、社会资本、项目公司、承包商等利益相关方，均可通过招投标等竞争手段，从咨询服务市场择优聘用到法律、投资、金融、工程等多领域的咨询机构或专家，为项目提供技术咨询服务，针对项目不同特点，因地制宜、量身定做差别化风险管理方案。同时，咨询团队可协助咨询使用方与项目合作方进行相关谈判，确定每一种具体风险的规避策略及管理方式，通过尽职调查、保险、应急方案、不可预见费、违约赔偿金等不同手段防范或锁定相关风险。

（六）推行标准化合同体系，清晰界定风险管理权责。一是为实现PPP模式操作的标准化、规范化，英国财政部于1999年颁布了《PFI标准化合同范本》，后续又在不断改进的基础上，颁布了该范本的第二、三、四版，并于2012年颁布了《PF2标准化合同范本》，通过上述标准化合同，明确规定了PPP项目全生命周期内合作各方的相关权利和义务，有利于在项目建设和运营中实施规范、高效管理。二是通过项目特许经营合同（协议）、建造合同、金融管理合同、股东协议、政府直接协议、委托经营合同、界面（衔接）协议、独立认证人任命书以及一系列的独立协议，确保各项风险在法律文本中得到清晰约定，避免了潜在法律纠纷。在英国合同体系中（详见图1），通过要求承包商或服务商的母公司提供担保、融资方之间签署协议、承包商和金融管理服务方签署界面协议（Interface Agreement）等手段，提高项目风险的防控效率以及项目实施各方的协同度。

（七）预置多项管理举措，实现高杠杆融资模式下的风险可控。为降低政府投入负担，避免在政府资产负债表中体现出过多债务，英国政府依托良好的信用环境，在采用PFI和PF2模式的项目中普遍推行高杠杆融资模式，股权和债权比例一般为1：9左右，高杠杆融资在降低政府投资份额、改善社会资本方投资回报的同时，也会导致项目企业运营处于不稳定状态。为改变这种状况，英国财政部规定，在PFI项目出现异常状况时，可采取贷款人直接介入、无追索式投资、契约终止补偿金以及仲裁人审核后付款等多项措施，确保项目风险可控，降低执行失败几率。

责任编辑 张小莉