时间:2019-10-22 作者:许树生丨徐志超丨肖靓 天津轨道交通集团有限公司 北京金准咨询有限责任公司
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摘要:
随着城市轨道交通PPP项目规模与执行数量的不断增加,城市轨道交通PPP项目新建线路与既有线路多线并举下面临着严峻挑战:包括既有线路PPP项目的两难问题,需要协调既有线路PPP盘活资金目标与社会资本可承受能力,统筹传统运营与引入运营的运营格局,形成对运营企业的有效激励;地方保护主义与社会资本之间的博弈问题,需要均衡地方企业与社会资本的利益需求;建设与运营的协同问题,需要充分认知建设阶段的项目产出,建立合理的退出机制,在全生命周期内由各利益相关方共享项目阶段产生的价值。本文针对上述问题,提出相应对策,旨在为合理化、规范化、高效化推动我国城市轨道交通PPP项目多线并举提供科学的发展策略。
挖掘PPP项目多线并举优势
城市轨道交通PPP项目多线并举是一把双刃剑,带来挑战的同时为当地城市轨道交通PPP项目的良性发展创造了条件,其关键在于有效串联新建线路与既有线路的运营分配机制,打造合理运营格局,形成运营企业的规模效应,带动运营企业间的相互竞争,从而提高运营水平、降低运营成本。
各线路采用运营企业非捆绑模式优化运营格局。一是有利于把控运营企业引入数量。国内已采用PPP模式实施轨道交通项目的城市如北京、杭州...
随着城市轨道交通PPP项目规模与执行数量的不断增加,城市轨道交通PPP项目新建线路与既有线路多线并举下面临着严峻挑战:包括既有线路PPP项目的两难问题,需要协调既有线路PPP盘活资金目标与社会资本可承受能力,统筹传统运营与引入运营的运营格局,形成对运营企业的有效激励;地方保护主义与社会资本之间的博弈问题,需要均衡地方企业与社会资本的利益需求;建设与运营的协同问题,需要充分认知建设阶段的项目产出,建立合理的退出机制,在全生命周期内由各利益相关方共享项目阶段产生的价值。本文针对上述问题,提出相应对策,旨在为合理化、规范化、高效化推动我国城市轨道交通PPP项目多线并举提供科学的发展策略。
挖掘PPP项目多线并举优势
城市轨道交通PPP项目多线并举是一把双刃剑,带来挑战的同时为当地城市轨道交通PPP项目的良性发展创造了条件,其关键在于有效串联新建线路与既有线路的运营分配机制,打造合理运营格局,形成运营企业的规模效应,带动运营企业间的相互竞争,从而提高运营水平、降低运营成本。
各线路采用运营企业非捆绑模式优化运营格局。一是有利于把控运营企业引入数量。国内已采用PPP模式实施轨道交通项目的城市如北京、杭州等,一般形成2—3家运营企业并存的格局。非捆绑模式可以避免各线同时引入运营企业造成的运营格局混乱,将运营企业数量限制在企业有效竞争的范围之内。二是有利于解除建设企业与运营企业的强制性合作。若强制性要求建设企业运营企业组成联合体进入项目公司,二者间由于技术差异导致的不信任将延长联合体组成的谈判周期,运营企业的寡头地位也会造成合作失衡,进而形成推进PPP工作开展的阻力。三是有利于形成运营企业的自由端选择。在非捆绑模式下,城市轨道交通PPP项目可以在项目公司自行运营、项目公司委托运营或项目公司与其他公司联合运营三种方式中进行选择,为多样化运营方式、助力运营公司多线运营形成规模效应奠定基础。
释放运营企业多线参与的规模效应。一是可降低运营公司的运营成本。运营公司通过参与多条城市轨道交通PPP项目的运营,可以共享多线间的资源,达到人员互通、设备材料统一采购、技术共享的效果,进而减少人力投入,降低设备材料的采购费用,并压缩技术专利的使用边际成本。二是可分享新建项目的整体收益。运营企业通过多线参与城市轨道交通PPP项目,实现与建设企业在设计优化与建运管理模式转变过程中的融合,充分发挥建运纵向一体化的优势,从而分享与建设企业合作过程中创造的收益。三是可扩大企业声誉。当今,国内城市轨道交通PPP项目的运营市场仍处于培育阶段。若运营企业在单一城市内承担多条PPP项目的运营工作,将扩大该企业的行业知名度,有利于其在国内城市轨道交通PPP项目的业务拓展。
多线竞争提高运营管理水平。一是推进城市轨道交通社会资本运营企业与国有运营企业间的组间竞争。社会资本以效益为导向的企业精神与国有运营企业以完成政府任务为导向的企业战略之间存在差异。社会资本方具有的企业家精神将会为城市轨道交通PPP项目的运营发展注入更为先进的理念、技术与方法,在保障安全的同时,提高运营效率,降低运营成本。上述成效将在多线并举的格局下形成鲶鱼效应,对传统运营模式产生影响,促进国有运营企业转变垄断思维,积极转型、加速学习,结合自身优势改善既有线路的运营效率及运营水平。二是促进社会资本运营企业间的组内竞争。若仅单一社会资本运营企业参与多线并举下的城市轨道交通PPP项目,无法形成运营水平的有效对标,将形成社会资本运营企业与国有运营企业的寡头垄断。引进两家社会资本运营企业有助于政府建立对社会资本运营企业的合理评价标准,激发社会资本运营企业间的组内竞争,促使其进一步提高运营水平,形成社会资本运营企业与国有运营企业间的组间竞争带动作用,从而改善城市轨道交通全局的运营水平。
优化社会资本退出机制
城市轨道交通PPP项目的宗旨在于通过政府与社会资本间的合作,发挥二者的协同优势。该宗旨的核心与前提是保证社会资本在项目全生命周期内的有效合作,社会资本的随意退出将有损PPP项目的预期目标,不利于城市轨道交通PPP项目在全生命周期内的健康发展。因此,需要规范社会资本合理的退出机制,激励社会资本各方坚持全生命周期参与城市轨道交通PPP项目,进而发挥合作的协同效应。
退出机制从行政约束向经济约束转变。城市轨道交通PPP项目作为市场经济发展的产物,应更加遵循市场经济规律,强调合同效力,降低行政干预,真正发挥经济手段的调节作用。一是将经济约束作为退出机制的核心。社会资本在项目运营稳定前退出PPP项目的目的在于提前回笼资金,用于其他高回报的投资项目之上,对于经济利益的追逐是社会资本退出的本源。因此,制定有效的经济制约机制,从根本上明确社会资本提前退出或全程参与城市轨道交通PPP项目的得失,是激励并约束社会投资人全过程参与PPP项目的关键。二是将政府批准从充分条件改为必要条件。在合同中明确“社会资本提前退出PPP项目须得到政府批准”,而非“获得政府批准社会资本即可退出PPP项目”。将政府批准从社会资本退出的充分条件转变为必要条件,避免社会资本胁迫政府及在此过程中发生的利益寻租。三是提高合同的约束效力。在PPP合同中可规定项目各方的股权锁定期,并要求社会资本退出PPP项目前必须履行完毕合同中约定的责任义务,放弃其退出后的项目收益,且股权受让方应满足合同中约定的相关条件。
设立全生命周期PPP项目综合保障基金。由于和建设阶段相比,运营阶段PPP项目价值产生弹性相对不足,对收益分配不公平、不对等的判读可能会对运营方的激励产生负效应。因此,保障城市轨道交通PPP项目在运营期间有效的收益获取是其中的关键。鉴于此,为了协调城市轨道交通PPP项目全生命周期内建设与运营之间的关系,需要设立全生命周期综合保障基金,激励各利益相关者共同致力于城市轨道交通PPP项目的全生命周期内的发展。首先,以项目估算或批复概算为标准,加之项目运营成本、更新改造与追加投资以及合理的利润率,合理确定城市轨道交通PPP项目招标控制价,通过市场竞争确定PPP项目合同价格。其次,利用既有项目结算价与中标价差额的历史数据,确定施工招标下浮率,在PPP项目价格的基础上进行下浮,确定建设企业施工合同价格。最后,以PPP项目合同价格与施工合同价格的差值为基础,设立城市轨道交通PPP项目全生命周期运营保障基金,在股权锁定期内该部分基金置于PPP项目公司内使用,各股东不可进行分配,但可用于PPP项目公司投资或还债。待股权锁定期结束后,可将基金的50%分与各股东,剩余基金仍置于项目公司逐年进行分配。
建立多维提前退出规制机制。经济手段制衡是城市轨道交通PPP项目提前退出规制机制的基础。一是要求社会资本方提交保函。依据各社会资本在PPP项目中所占比例,以城市轨道交通PPP项目全生命周期运营保障基金数额为基数,计算社会资本股东各方所需保函数额并规定各方按时提交。保函数额在股权锁定期结束时可减半,后续合作期内按比例依次递减至合作期结束。二是限制股东分红数额。在股权锁定期内设定社会资本方分红扣留比例,锁定期内各方分红扣留值等于PPP项目全生命周期运营保障基金应贡献值,扣留资金供项目公司使用。股权锁定期结束后,分红扣留资金逐年递增返还至各社会资本方。若社会资本方在特许经营期内提前退出,则分红扣留资金不予支付。三是股权转让贬值。在PPP项目协议和项目公司合资经营协议中设定股权转让贬值比例,要求项目公司社会资本方各股东在特许经营期结束前转让股权时,须以全额股权价格转让部分股权比例,并将留存的股权分别按照比例转让给项目公司其他股东享有。
调动既有线路PPP和新建线路PPP联动效能
近年来,随着PPP模式在新建项目领域的应用逐渐趋于理性,财政部和国家发改委陆续出台文件,强调优先存量项目PPP的推广,加大基础设施资金盘活力度。城市轨道交通作为大规模投资的基础设施项目,既有线路作为存量项目推广PPP模式的意义更为重大,不仅可以有效构建新建项目与既有项目持续发展的经济链的生态,又有助于提高城市轨道交通运营水平的提升,促进当地国有运营企业的改革。因此,在城市轨道交通PPP项目多线并举下,要充分发挥既有线路PPP和新建线路PPP联动效能,促进城市轨道交通整体事业的 发展。
打通新建线路与既有线路的收益循环。城市轨道交通PPP多线并举下,需要综合考虑新建线路与既有线路之间的关系,激活新建线路与既有线路之间的经济联动,有效吸引社会资本方参与既有线路PPP项目的同时,提高新建线路与既有线路的资金利用效率,实现新建线路PPP新项目与既有线路PPP项目的协同发展。既有线路PPP与新建线路PPP项目协同联动关系如图所示。
一是推动既有线路PPP项目,反哺新建线路PPP建设。城市轨道交通存量线路PPP项目要综合考虑盘活资金需求量与社会资本可承受能力之间的关系,利用孰低法确定盘活资金金额,并通过市场竞争最终确定。所盘活资金优先应用于新建线路PPP项目的资本金供给支持,促进新建线路的快速推进,优化城市轨道交通整体线网,同时带动既有线路的运营水平。二是新建项目PPP全生命周期运营保障基金共享,吸引运营企业参与。通过共享新建项目PPP全生命周期运营保障基金,提高运营企业参与新建线路PPP项目获利的信心,激励运营企业积极参与新建线路PPP项目,激活既有线路与新建线路的整体经济链条,实现既有线路与新建新路间的协同发展。三是促成既有线路PPP运营企业选择优势,提高社会资本运营企业间的竞争水平。提高参与既有线路PPP项目运营企业在新建项目PPP中的选择优势,使其有效分享新建项目PPP产生的红利,发挥多线并举下的规模效应,以此加强运营企业间的相互竞争,提升社会资本运营企业市场中各企业参与既有线路PPP项目的活力与动力。
实现地方轨道交通建设运营企业混改。一是打破地方保护主义。坚持PPP模式合作竞争的宗旨,避免利用政策压迫形成国有企业与社会资本间的不平衡竞争,打造良好的经济发展生态,积极引入社会资本方的建设管理理念与运营管理理念,促进国有建设运营企业的发展。二是正视建设管理模式的变化。《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》要求不得弱化或免除社会资本的投资建设运营责任,城市轨道交通PPP项目的建设管理主体和运营管理的主体须为社会资本企业。PPP模式下的城市轨道交通项目应充分发挥社会资本建设与运营的主体作用,给予社会资本方优化项目的足够空间,激励社会资本在掌握管理主动权的基础上完善操作模式设计、机制设计、施工过程与运营管理,进而提升项目价值,形成国有建设运营企业的对标对象。三是摆正国有建设运营企业的发展方向。在城市轨道交通PPP项目多线并举的格局下,国有建设运营企业作为政府出资代表应发挥政企关联优势和PPP项目均衡器作用。如在城市轨道交通PPP项目执行过程中,对接实施机构及相关委办局提高项目审批速度,协调政府及产权单位开展征拆迁改等项目前期工作,协助实施机构制定项目执行标准完善项目监管,协同社会资本做好项目筹划。同时,负责线网运营指挥,统筹协调线网运营生产。特许经营企业接受统一的调度指挥、票务清分、应急处理等管理要求,在无法有效应对突发事件时,可及时统筹资源,配合特许经营企业开展应急处置。此外,强化企业可持续发展规划,通过入股PPP项目公司,利用董事会席位话语权,积极发挥管理职能,充分利用同股同权政策,分享建设阶段产生的收益及项目公司中政府出资代表入股应得的投资回报,形成供应企业持续发展的资金来源。
责任编辑 李烝
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