时间:2021-01-04 作者:郝晓龙 清华大学科学技术与社会所
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摘要:
科技计划(专项、基金等)作为政府支持科技创新活动的重要方式,在引领科技创新,推动科技重大研发方面发挥着巨大作用,取得了一大批举世瞩目的重大科研成果,使我国科技创新整体实力不断提升。但同时也存在职能交叉、资源配置分散等诸多问题,不能适应新时期的发展要求。2014年国务院发布了《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革方案的通知》,旨在打破条块分隔,统筹科技资源,充分发挥科技计划在全面创新中的引领和支撑作用。其中,重要的转向就是政府简政放权,转变职能,“政府退后”,“专业机构靠前”,实现专业机构市场化和社会化,依托专业机构组织项目管理。本文从科技“边界组织”的视角出发,对于专业机构如何更好地在科技计划中发挥作用进行分析。
边界组织
由于政府并不具备全面实施各种科技活动的具体能力,由此,科技体制改革的一个重要内容,是将政府从“无限权力”、“无限责任”向“有限权力”、“有限责任”转变。这意味着政府要让渡部分权力,让新的主体来替代以前政府的若干职能。显然,这个转变过程首先涉及政府在科技体制中职能的恰当定位。于是,一种“骑跨政府职能与科学边界”成为代替政府若干职能的最为有效的新主体出...
科技计划(专项、基金等)作为政府支持科技创新活动的重要方式,在引领科技创新,推动科技重大研发方面发挥着巨大作用,取得了一大批举世瞩目的重大科研成果,使我国科技创新整体实力不断提升。但同时也存在职能交叉、资源配置分散等诸多问题,不能适应新时期的发展要求。2014年国务院发布了《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革方案的通知》,旨在打破条块分隔,统筹科技资源,充分发挥科技计划在全面创新中的引领和支撑作用。其中,重要的转向就是政府简政放权,转变职能,“政府退后”,“专业机构靠前”,实现专业机构市场化和社会化,依托专业机构组织项目管理。本文从科技“边界组织”的视角出发,对于专业机构如何更好地在科技计划中发挥作用进行分析。
边界组织
由于政府并不具备全面实施各种科技活动的具体能力,由此,科技体制改革的一个重要内容,是将政府从“无限权力”、“无限责任”向“有限权力”、“有限责任”转变。这意味着政府要让渡部分权力,让新的主体来替代以前政府的若干职能。显然,这个转变过程首先涉及政府在科技体制中职能的恰当定位。于是,一种“骑跨政府职能与科学边界”成为代替政府若干职能的最为有效的新主体出现。
1.边界组织的概念和特征。边界组织是骑跨在政府职能与科技边界的组织,可以看作是除政府和科技研究者之外的第三方机构,本质在于协调行政命令与科技之间的冲突,增强政府与科学互动的协调性、有机性,使二者边界临时和模糊的特征内在化,从而达到动态的和谐和稳定。边界组织需要包含政府与科学双边的价值观而又相对独立于双方,通过成功实现边界的协商和交流,来产生科学与行政边界的稳定性。边界组织的三个特征是:首先,为边界对象和标准化包的产生和运用提供了一个合法化的空间;其次,包括了边界双方的行动者以及扮演中介角色的专业人士的参与;最后,存在于两个相对迥异的社会世界的交界处,并对每一方负有明确的责任和问责。一般而言,根据跨越组织的数量,边界组织可分为跨越两种组织的边界组织,如政府与企业合建的联合实验室;跨越三种组织边界组织,如创投公司;跨越多组织的边界组织,如行业协会、研究会等。就规模而言,它可以分为地方性、国家和国际的;有依照法令或政令形成的,也有志愿性的;就结构而言,有紧密型,也有网络状松散型。
2.边界组织的功能。边界组织的意义在于促进社会整合、稳定和效率。边界组织可以发挥媒介的作用,加强不同的社会世界的互动,又明确彼此之间的地位、权力、身份、功能等,还避免了它们的直接碰撞,或越俎代庖。后者往往具有斗争性、破坏性,彼此试图影响、凌驾、越界,比如过分商业化,或者公众对于科技事务的直接干预等。作为科技行政管理部门对科技进行直接控制之外的另外一种选择,边界组织可以成为科技与政府良性互动的载体,借助于边界组织,科技与政府可以在权力、价值和经济多个层面进行互动,从而在整体上推动科技与政府互动水平的提高。在权力层面,边界组织可消除行政主体对于科技活动的直接干预,避免官僚科层化可能对科学体系特有运行体制的破坏。在价值层面,边界组织可以更好地唤起科学的精神价值,有力应对科学不端行为。在经济层面,边界组织可以强化科技主体与政府之间的经济契约关系,确保研究活动的求实性和效益性。促进科学家与非科学家之间的合作,确保研究的产出率。
依托专业机构管理项目的模式
1.专业机构。《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革方案的通知》明确提出,“将现有具备条件的科研管理类事业单位等改造成规范化的项目管理专业机构,由专业机构通过统一的国家科技管理信息系统受理各方面提出的项目申请,组织项目评审、立项、过程管理和结题验收等,对实现任务目标负责。”从通知来看,具体负责科技计划项目管理的专业机构有两大来源,其中最主要的来源是目前的科研管理类事业单位,其次是其他社会化的科技服务机构。如国家科技基础条件平台中心、科学技术部高技术研究发展中心、农业部科技发展中心、中国农村技术开发中心等专业机构。
2.专业机构的职责。根据改革后的科技计划,专业机构负责项目具体组织管理工作,主要工作分为形式审查和实质审查两个阶段。形式审查阶段,申报单位根据指南的要求,通过国家科技管理信息系统先行填写项目预申报,说明申报项目的指标和目标、创新思路、技术路线、研究基础等主要内容,专业机构组织形式审查,开展首轮评审工作。专业机构根据专家会议评审结构,遴选出数倍于拟立项数量的申报项目,确定入选项目进行下一步答辩评审。实质审查阶段,入选单位根据专业机构的通知,在指定时间之内通过国家科技管理信息系统提交项目正式申报书,专业机构组织形式审查,并组织会议答辩进行实质评审。申报项目团队通过网络视频进行报告答辩,专业机构根据专家评议情况择优选择立项。重点专项项目按程序报批后,交由相关专业机构负责具体项目管理,组织拨付项目年度经费、年度报告、中期检查(评估)、验收等过程管理工作。
依托专业机构实现科技与政治边界良性互动的建议
1.制定完善的科技法律体制,规范专业机构的权力运行。要以法律和政策的形式进一步明确政治主体的权责,专业机构的设立程序、职责、权力、地位,专业机构的权力范围也都需要有法律或行政法规进一步授权。同时,要进一步细化对于专业机构的监督和管理,防止一放就乱的现象。
2.提升科技管理信息化水平,建立完善沟通和磋商机制。国家科技计划中从项目的申请,到立项、评审、结题验收等过程管理均通过国家科技管理信息系统进行办理,该信息系统成为边界组织连接科技与政治的重要平台。目前,该平台仅作为工作平台使用,缺乏交互性,没能形成政府——边界组织——科技研究者——公众的科技沟通结构。在后期的系统维护中,急需增强互动性,提升参与度,建立政府、边界组织、科技研究者和公众的沟通和磋商渠道和机制,调动多方的积极性,使得政府的科技价值取向、科技界的价值取向和公众的科技价值取向在边界互动中相互调节,政府的科技规划得到科技界和公众的支持,科技界的研究活动得到更多公众的理解和更多的资金支持,公众也更多受益于科技。
3.强化专业机构自身能力建设,提高政治科技服务效率。目前承担边界组织的专业机构,大多是隶属于各大政府部门的全额拨款事业单位,如何实现改造,使其建立完善的法人治理结构,并且设立理事会、监事会等内部机构也是急需研究的课题。法人治理结构,一般是在公司治理中所重点关注的领域,是推进市场化改革,充分发挥市场在资源配置中主体地位的前提条件。建立独立自主、自负盈亏,权责明晰的法人治理结构,形成更加有效的运行机制,才能更好地发挥中介机构在服务政治主体和科技主体的作用。
责任编辑 雷艳
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