时间:2019-10-22 作者:陈恒林 江苏省盐城市盐都区财政局
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摘要:
预算法明确指出:“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。通过对地方政府性债务规模、结构和成因等综合分析,举借债务一定程度上是部分地方政府的无奈之举,但更多的是追求非常政绩而致的投资冲动。因此,全面把控地方政府性债务,需要依法依规勒紧地方政府性债务的“缰绳”。笔者认为,需要从提升国家治理能力现代化、建立现代财政制度的高度,立足“控源头、建机制、严治理、强规范”四个关键环节,构建地方政府性债务监管法治化的“四梁八柱”,使其步入法治化、规范化轨道。
控源头: 依法依规抑制地方政府无序举债
首先,要科学调整央地财权事权关系。从体制机制层面保证和保障地方政府有相对充裕的财力用于自身发展,从根本上抑制无序举债。加快中央与地方财政事权和支出责任划分体系改革,科学划分央地间财权事权,精准央地收入划分,健全地方主体税体系;适度上移事权和支出责任,逐步建立事权与支出责任相适应的财政体制。同时,动态完善省以下财政体制,稳妥改革设区市以下财政体制,适时调整县(市、区)对乡镇财力结算体制,从而进一步理顺政府间分配关系,形成利益共享、分税分成、权责匹配、规范统一的财政分配体制。
其次,要...
预算法明确指出:“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。通过对地方政府性债务规模、结构和成因等综合分析,举借债务一定程度上是部分地方政府的无奈之举,但更多的是追求非常政绩而致的投资冲动。因此,全面把控地方政府性债务,需要依法依规勒紧地方政府性债务的“缰绳”。笔者认为,需要从提升国家治理能力现代化、建立现代财政制度的高度,立足“控源头、建机制、严治理、强规范”四个关键环节,构建地方政府性债务监管法治化的“四梁八柱”,使其步入法治化、规范化轨道。
控源头: 依法依规抑制地方政府无序举债
首先,要科学调整央地财权事权关系。从体制机制层面保证和保障地方政府有相对充裕的财力用于自身发展,从根本上抑制无序举债。加快中央与地方财政事权和支出责任划分体系改革,科学划分央地间财权事权,精准央地收入划分,健全地方主体税体系;适度上移事权和支出责任,逐步建立事权与支出责任相适应的财政体制。同时,动态完善省以下财政体制,稳妥改革设区市以下财政体制,适时调整县(市、区)对乡镇财力结算体制,从而进一步理顺政府间分配关系,形成利益共享、分税分成、权责匹配、规范统一的财政分配体制。
其次,要严把政府项目投资关口。贯彻有关规范政府债务管理的法规性文件,紧紧抓住投资项目这个事关债务增量的“牛鼻子”。政府及其财政、发展改革、经信等职能部门要联动运作,形成把控合力,从项目立项抓起,实施审批审查机制。要按照预算法“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”规定,依据各地区国民经济和社会发展规划,编制三年滚动政府投资计划,明确计划期内重大项目,并与中期财政规划相衔接,统筹安排、规范使用各类政府投资资金。依据三年滚动政府投资计划,编制政府投资年度计划,合理安排政府投资。实践证明,一些地区采取限额管理的措施较为切合实际,即依据各区域的债务规模、偿债来源和债务成本等因素,综合确立不同区域年度债务增量控制目标,较好落实了预算法提出的限额管理债务的规定。
第三,要严禁以增加债务形式安排财政经常性支出。预算法规定“举借的债务,只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出”。各级政府要牢固树立过紧日子的思想,坚决制止依靠借贷安排支出的做法,使财政预算安排的支出逐步回归到依靠可用财力解决的理性状态。
建机制: 打造政府性债务风险“防火墙”
首先,要逐级建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制。立足早识别、早预警、早发现和早处置,着力防范债务风险。一方面,健全政府性债务风险评估和预警机制、应急处置机制。各地区应当健全政府性债务动态监测指标体系,分层分块建立风险预警、应急处置机制,实行分级响应、分类处置。各级财政部门要加强对面上风险化解的监管和指导。依据预算法要求设置预算周转金和预算稳定调节基金的规定,相应设立偿债准备金,用于债务风险应急处置。一些地区成功的实践表明:政府及其财政部门和所属各区域要制定至少提前4至6个月的偿还款项计划,构建按月还款资金来源体系。另一方面,构建政府性债务风险资金池。省以下财政相应设立债务风险资金池,资金来源可通过整合置换债券资金和土地出让收入,也可从举借债务中提取一定比例的资金,用于突发政府性债务风险处置。同时,市、县级财政部门要对所属债务过高区域实行财政重整制度。即对实施财政重整计划的地区,除必要的民生及政府运转支出外,视债务风险等级,其他支出应保持“零增长”或大幅削减。
其次,要建立债务绩效评价机制。逐步将地方政府性债务纳入财政支出绩效评价范畴。财政、审计可联合有关职能部门,或者交由社会中介机构等第三方开展地方政府性债务绩效评价。可先期选取一定数额或部分区域分别进行综合性、专项性债务支出绩效评价。评价结果依法依规向社会公开,并作为债务预警、限额管理和编制下年度债务预算的重要依据。
第三,要完善综合考评机制。在各级政府年度综合绩效考评体系中应增加债务余额、债务结构、化债实绩等债务指标权重,对债务超过地区平均水平或产生债务风险区域的各类考评和党政主要领导提拔等实行“一票否决”制度。大力倡导“偿债也是政绩”的理念。在全面摸清各区域真实债务情况的基础上,对现有债务性质进行梳理分类,对归类为政府性债务的,统筹制定债务压降和化解规划。本级财政在新增财力中安排一定比例用于偿还政府债务。上级财政对下级地方政府偿债实绩实行以奖代补。
严监管: 精准构建穿透式治理监管链
首先,要进一步健全财政法制体系。将地方政府性债务管控列为财政法律法规重要领域。在顶层设计上,尽快出台预算法实施条例,将地方政府性债务举借作为重点内容予以详细规定,并同步纳入财政违法行为处罚处分条例及其实施细则之中。同时,加快地方政府性债务规范管理的立法进程。省级人大及其常务委员会要根据预算法,尽快制定有关地方政府性债务规范监管的地方性法规条例。在此基础上,各级纪检监察、财政、审计、人行和银监、证监等部门要强化对金融、证券和有关事务所等中介机构的监督检查,加大违法违规行为的查处力度,构建穿透力强、覆盖面广的监管链条。
其次,将新增政府性债务和存量债务分类纳入预算管理。切实落实预算法关于政府性债务提交同级人大重点审查制度和公开规定。将“预算安排举借的债务是否合法、合理,是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源”作为人大重点审查内容之一。各级政府及其财政部门要依法将上述举借债务情况写入预决算报告(草案),接受人代会审议。地方政府须严格执行人大批准的债务总量,并将上级政府下达的限额举借债务,列入本级预算调整方案,与年度调整预算一同报同级人大常委会批准。同时,在预算、决算公开时,必须对包括举借债务情况在内的重要事项作出说明。
第三,依法从严责任追究与问责。严格执行预算法关于违法举借债务或者为他人债务提供担保行为处罚的规定。对造成区域性风险和超计划融资的责任人予以问责和倒查责任。在对地方党委、政府主要领导离任审计和任职期间的经济责任审计中,应当突出政府性债务专项审计,并延伸责任追究、终身问责。同时,对违法违规融资担保行为视其情节,实行纪委和财政联合约谈或诫勉谈话制度以及通报批评,营造严肃的惩戒、问责氛围。
强规范: 实现政府性债务管控“软着陆”
首先,依法规范开“前门”堵“后门”。贯彻预算法关于“预算中必需的建设投资的部分资金,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”规定,为有效避免地方政府性债务的硬着陆而给出路、指明路。日前,财政部印发《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》,标志着我国开始全面打造中国版“市政收益债”。目的就是依法开好地方政府规范举债的“前门”,保障重点领域合理融资需求与既有债务的可持续。当前,各地区可选择土地储备及有一定收益的准公共产品领域作为收益债券项目。同时,依据区域实际灵活选择PPP模式或地方债作为资金补充方式,但要依法依规实施PPP模式,防止借PPP之名行违规举借债务之实。
其次,稳步推进地方政府融资平台转型发展。加快地方政府融资平台实体化运营进程,厘清政府边界,明确政府和市场、政府和社会关系;剥离投融资平台与政府及财政之间关系,有序隔离企业与政府信用,推动平台实行“公司化架构、企业化管理、市场化运营、绩效化考核”,增强自身“造血”功能,实现可持续发展。其间,还要重视并稳步做好政府投融资平台债务剥离工作,堵住债务通过投融资平台向政府财政流入的渠道。同时,提升实体化运营平台的信用等级,积极稳步发行企业债。
责任编辑 李艳芝
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