政府融资平台公司在我国已有二十多年的历史,对推动我国城市化起到重要作用,但也带来债务规模大、融资成本高、效率低下、腐败频发等问题。平台公司主要从事轨道交通、污水垃圾处理、供水、供热等基础设施和公用事业领域项目建设、运营,与适宜采取PPP模式的领域基本重合。因此,笔者认为,以PPP模式推动平台公司改革具有操作基础,可遵循以下思路开展。
(一)改革思路及实施方案
1.先政府、后平台。首先,划清政府与市场的界限,改革基础设施和公共服务供给方式。对有一定收益和现金流的准公共产品项目,优先采用PPP方式,吸引社会资本参与,充分利用社会资本管理、资金和技术等优势,提高公共服务质量和效率,为平台公司转型发展提供学习对象。然后,对平台公司进行法人治理体系改革。目前平台公司一般只是在形式上具有法人实体,但公司法人治理结构不健全,董事长、总经理等主要管理人员多为公务员兼任或事业编制人员。建议根据公司法等要求,逐步建立健全企业董事会、监事会和总经理等法人治理结构,转换职工身份,现任公务人员退出管理阶层,实现管理人员职业化,理顺和业务主管部门、国有资产管理部门的关系。
2.先债务、后项目。首先,根据国发19号文和财预412号文的要求,对平台公司债务进行分类处理。因承担公益性项目建设运营举借、主要依靠财政性资金偿还的债务,划为政府债务;因承担公益性项目建设运营举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务及因承担非公益性项目建设运营举借的债务,划为企业债务,由平台公司负责偿还。债务划分后,再考虑用PPP模式对不同的债务进行处理,或由平台公司参与PPP项目。
3.先存量、后增量。先对平台公司存量项目进行处理,解决贷款到期问题。通过出售产权、租赁等方式推动平台公司已建成或在建项目与社会资本投资者开展合作,交由项目公司建设和经营,平台公司收回投资后优先还本付息。通过在存量项目中与社会资本的合作,逐步摸索改革经验。待对PPP模式操作成熟后,再以新项目进行合作,或者以社会资本的身份参与项目。
4.分类实施。综合平台公司具有较强的综合实力,重大项目经验丰富,与政府关系最密切,应优先考虑两种方式参与项目:一是以政府出资代表的身份入股项目公司,代表政府对项目进行把控,维护公共利益;二是以社会资本的身份与政府合作大型项目,对项目进行整体操盘。行业平台公司一般具有特定行业项目的运营经验,其运营的项目一般具有经营性。对其存量项目,可委托社会资本运营或引入社会资本入股共同经营。对政府新建项目,专业平台公司可与政府合作或受社会资本委托参与项目运营。园区平台公司在园区开发建设过程中起到开路先锋的作用,对其改革可暂缓,待园区发展基本稳定、基础设施基本完善后再进行。改革方案可参照综合性平台公司实施,操盘项目整体开发或作为政府出资代表入股项目公司。空壳型平台公司情况复杂,应根据具体情况确定改革方案。
(二)平台公司参与PPP项目的 方式
1.作为社会资本与政府进行合作。作为社会资本参与PPP项目时,平台公司必须与政府脱钩,进行市场化改制,健全完善公司治理结构。其已承担的地方政府债务应纳入政府财政预算,得到妥善处置,并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能。
2.作为政府方出资代表参股项目公司。政府指定平台公司作为政府方出资代表参股项目公司时,平台公司既作为政府方的出资代表在项目公司中行使股东权利,又作为项目公司股东之一参与到项目公司的日常运营及利润分配。在项目公司层面进行平台公司与社会资本的合作,既有利于平台公司向社会资本学习,积累市场化运营经验,又可将合作失败的风险控制在项目公司层面,与平台公司母体隔离不至于危及平台公司整体。
责任编辑 张敏