时间:2019-10-22 作者:金永祥丨赵克进丨宋雅琴 北京大岳咨询有限责任公司全国市长研修学院
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摘要:
财政部、国资委、中国人民银行等部门相继印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》(以下简称“92号文”、“192号文”和“征求意见稿”),对PPP市场进行规范。PPP不是一个单纯的学术问题,PPP政策事关我国政治经济大局。在当前形势下,必须清醒地认识PPP的本质,把PPP与其他可选的政策进行横向对比,不是要选一个毫无瑕疵的政策,而是选择一个最适宜最能推动当前经济社会发展的政策。
PPP是无公害政策
近年来,我国采用的主要经济刺激措施有土地财政、政府直接投资、政府融资平台、政府购买服务、专项金融债和PPP等。随着其他工具接连出现问题,一扇又一扇门关闭了,PPP成了地方政府进行基础设施和公共服务投资的主要通道。
首先,PPP有效地控制了政府支出风险。PPP目前最大口径是全国入库项目,合计14220个,累计投资额17.8万亿元;但这些项目中完成两评的只有6778个,投资额10.1万亿元;签约项目只有2388个,投资额4.1万亿元;融资到位已经开工的项目仅914个,投资额应在2万亿元之内(约为政府购买服务金额的1/3...
财政部、国资委、中国人民银行等部门相继印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》(以下简称“92号文”、“192号文”和“征求意见稿”),对PPP市场进行规范。PPP不是一个单纯的学术问题,PPP政策事关我国政治经济大局。在当前形势下,必须清醒地认识PPP的本质,把PPP与其他可选的政策进行横向对比,不是要选一个毫无瑕疵的政策,而是选择一个最适宜最能推动当前经济社会发展的政策。
PPP是无公害政策
近年来,我国采用的主要经济刺激措施有土地财政、政府直接投资、政府融资平台、政府购买服务、专项金融债和PPP等。随着其他工具接连出现问题,一扇又一扇门关闭了,PPP成了地方政府进行基础设施和公共服务投资的主要通道。
首先,PPP有效地控制了政府支出风险。PPP目前最大口径是全国入库项目,合计14220个,累计投资额17.8万亿元;但这些项目中完成两评的只有6778个,投资额10.1万亿元;签约项目只有2388个,投资额4.1万亿元;融资到位已经开工的项目仅914个,投资额应在2万亿元之内(约为政府购买服务金额的1/3,专项金融债金额的1/5)。17万亿元项目入库,说明地方政府推动PPP的积极性高;2万亿元项目实际落地,说明PPP的遴选和控制机制能够有效地控制地方政府盲目投资的冲动,实际能落地的项目是经过了市场机制检验的好项目。目前,在实践中,政府信用系统、国企风险控制系统、上市公司风险控制系统、金融风险控制系统共同对PPP发挥作用,能够全方位控制政府非理性投资的冲动。
其次,PPP有效地实现竞争机制。PPP模式从根本上重构了政府和企业在提供基础设施和公共服务上的关系,政府重新回归公共利益的代表者和监管者的角色,执行与社会资本之间的合同,而不再承担与监管者身份无关的担保责任。相应的,项目的融资也无法再依赖于政府的主体信用,金融机构只能按照社会资本的能力和项目自身的品质决定是否贷款。而在平台公司为主要投资主体的模式下,平台公司是政府的下属企业,政府和下属企业之间的关系是典型的父子关系,不可能形成可预期的、稳定的合同关系。在这种模糊的政企边界之下,政府和企业之间不可能建立起以绩效考核为依据的付费体系。而这都是PPP模式的核心优势所在。在PPP模式下,政府和市场各归其位,各方主体的权利义务和风险分担回到市场均衡水平,市场真正地开始在资源配置中发挥决定性的作用。
再次,PPP是推动国家治理现代化的重要工具。在我国,PPP是一种推动社会变革的工具,其使命是利用市场机制优化政府决策机制,理清政府和企业之间的边界,本质上是政企合作。PPP推广三年以来,政府非理性决策的问题得到了市场的有效矫正,央企借助PPP实现从建设到投资运营的转型。我国的PPP和国外的PPP不一样,只要这种模式比BT、平台等模式有进步,就应该在总结经验教训的基础上不断完善。
最后,PPP是目前监管最为有效的模式。相比其他政策工具,PPP模式推行三年以来,财政部在项目监管层面作出了巨大的努力。目前,财政部全国PPP综合信息平台在推动项目信息透明度、项目信息综合统计方面卓有成效。项目库的相关信息为社会资本和金融机构的决策提供了辅助决策功能,入库作为项目获得社会资本和金融机构青睐的必要而非充分条件,相关机构可以以入库为门槛条件,进行进一步的合规审查和商业风险判断。
PPP是一个无害的政策,但却触动了许多既得利益。金融机构和央企原本躺着就能赚钱,他们不愿意承担PPP项目的风险;地方政府官员原本拥有重大项目分配的权力,他们不愿意将权力交给市场竞争;地方平台和国企则一直认为当地基础设施的投建营是自己盘子里的蛋糕。既得利益的反对,是PPP遭遇困境的根源。
各方政策对PPP市场的实际影响
92号文、192号文以及《征求意见稿》的政策初衷是让PPP更加规范。但是三个规范叠加到一起,对PPP市场造成影响最大的是PPP项目资本金和投融资问题。92号文提出,PPP项目不得以债务性资金充当资本金,对于该债务性资金到底是项目公司债务还是社会资本方股东的债务,没有明确。债务性资金不得是项目公司债务,符合项目资本金制度的宗旨,亦有明确的政策依据。然而,如果将债务性资金解读为社会资本方股东的债务,则意味着企业不能以发债资金作为资本金来源,也意味着低风险偏好的金融机构也无法通过社会资本方股东担保增信的方式为PPP项目提供资本金。考虑到PPP项目具有规模大、资金需求高的特点,这将导致PPP直接面临资本金的全面断流。即使将“债务性资金”解读为项目公司的债务性资金,192号文也直接禁止央企为资金方的股权出资提供担保和承诺收益,禁止央企以劣后级身份参与结构化产品。因此,央企未来要参与PPP项目,可能要拉上民营企业或地方国企。然而雪上加霜的是,资管业务征求意见稿对资产管理产品的嵌套、结构化和期限错配都做了严格的限制,这将终结以银行资管资金为资本金融资主要来源的现状,未来要么银行资管资金直接投资作为一层资管产品的PPP项目公司,要么PPP项目就要接受成本急剧升高的真股权投资资金。而后者在期限上受制于期限错配的限制也将进一步收短。即便有好的PPP项目,项目的融资成本也将大幅提升。
如果真的对名股实债和小股大债进行全面清理,那么,已经完成融资并实际投资的1万亿元项目将面临全面重新谈判,其中一部分谈判失败将转向BT等传统模式;社会资本垫资或赊欠下游分包商的已开工未完成融资的项目不仅要重新谈判而且大部分无法在PPP模式下完成融资,也将被迫转型为BT等模式;签约后未完成融资也未开工的项目,可能直接转型为BT等传统模式,也面临重新谈判和谈判失败的问题;准备采用PPP模式的项目可能也面临重重困难,政府方、社会资本方和金融机构将力保已开工项目,能用于未开工项目和新项目的资源将十分有限,未来PPP的推进将十分艰难。
除此以外,根据192号文关于央企集团累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%以及资产负债率高于85%的子企业不得单独投资PPP项目的规定,央企再投资PPP的空间几乎没有了。
进一步优化PPP的政策建议
现阶段,经济发展还要保持稳定,民生问题还要逐一解决,必须要坚定不移地推动PPP。如果仅因为技术性缺陷就否定PPP,只会把地方政府重新推回土地财政、平台融资、国企运营的老路上去。PPP目前确实存在一些制度上和技术上的问题,但是PPP推动开放、竞争、绩效管理的大方向没有错,PPP的问题要通过稳妥的方式进行改革,改革的过程要充分考虑市场各方的承受能力,合理设置政策的过渡期,控制好政策力度,要给市场稳定的预期和正面的信号。为此,建议财政部门在下一步的规范工作中暂缓有关项目资本金的内容;为避免政策叠加效应,建议国资委暂停192号文的执行;建议人民银行最终发布的资管新规为PPP项目资本金融资留出余地。除此以外,近期必须要在以下方面迅速启动改革措施,为PPP的良性发展保驾护航。
一是要强化项目必要性论证。PPP的流程并不对项目本身的必要性进行论证,这是项目可行性研究审批要解决的问题。但必要性不足的项目会在后续的PPP市场测试程序、竞争程序和融资程序中举步维艰。有必要进一步强化项目可行性研究审批的流程,切实提高可行性报告中有关项目收益预测的科学性,以提高PPP项目的运作效率。通过切实筛选出有必要性、可行性的项目,为PPP环节提供真正优质的项目。
二是要加快价格和收费制度改革。价格机制是扼住PPP项目成败乃至行业发展潜力的关键因素。对于PPP项目,如果项目的建设运营成本没有直接体现在使用者的付费上,必然将体现在一般性的税收上,个别使用者的成本就会被一般公众来分担。目前,在供水、污水处理、垃圾焚烧发电、轨道等涉及价格的领域,PPP项目的回报机制多设置了与项目运营成本挂钩的调价机制,未来一旦调价失败,多数情况下政府都需要承担按照影子价格与社会资本结算的风险。如果公用事业和公共服务的价格调整机制不能到位,PPP项目的长期可持续发展将面临极大的风险。因此,应按照社会资本方盈利而不暴利的原则积极而稳妥的推动公用事业和公共服务的价格机制改革,向社会资本释放明确的市场预期,调动社会资本参与公用事业的积极性,提高PPP模式的可持续性;建立完善的社会保障机制,确保社会救助和保障对象的补贴与价格上涨机制联动;进一步强化地方人大在PPP项目决策机制中的作用,以防止地方政府盲目投资、通过价格上涨转移政府不当决策导致的付费压力。只有价格改革真正到位了,政府用于PPP财政支付的压力才能真正降低,原本没有收益的项目才能转变为对社会资本和金融机构有吸引力的项目,PPP才能实现真正的项目融资,股权投资者将不请自来,繁荣的资产证券化市场也将指日可待。
三是要进一步明确PPP适用的公共服务领域的界限,防止PPP被滥用。现实中,需要明确的问题包括招商引资项目与商贸基础设施项目的区别,基础设施项目涉及的土地一级开发能否进行PPP,经营、运营与维护之间的关系等技术性问题。
四是要优化财政承受能力论证机制。应建立起既符合地方政府基础设施和公共服务支出的实际逻辑,又有利于中央层面进行管控的财政承受能力论证机制。根据十九大报告确定的原则,赋予省级及以下政府更多自主权,应由地方政府客观、合理的设置政府性基金预算的承受能力论证比例,以防止政府性基金预算成为新的债务风险聚集点。同时,可以考虑对财政可承受能力上限作出差异化规定,引入地方经济发展现状与规划前景、地方政府债务水平、地方政府信用水平等多重指标,综合的、差异化地确定各省的比例,并由各省根据地方政府发展需求和发展能力对财政可承受能力指标进行进一步分配。
五是要加强对PPP项目库的管理。采用“宽入库、严落地”的原则,强化PPP的运作程序的规范性,进一步提高PPP项目的竞争性,控制政府风险。进一步优化PPP的运作机制,推动PPP回归项目融资的初衷。
六是要研究制定适用于PPP的项目资本金制度。过去在政府直接投资的情况下,项目资本金来自于财政拨款,不需要回收,不用考虑资本金回收的问题。在PPP模式下,PPP项目公司后期会沉淀大量资本金,又无法用于项目以外的投资,必须给资本金留出合理的退出通道。小股大债这一方便社会资本方后续灵活退出的方式被禁止之后,项目公司只能通过频繁减资或者购买理财产品解决沉淀资金时间成本的问题,这种解决方式是扭曲的。PPP项目资本金应区别于永续经营公司的资本金,PPP项目资本金比例,适宜由社会资本和金融机构通过协议来解决,没必要通过政策干预。项目资本金比例过高是小股大债和名股实债的根源,也是PPP项目融资难的核心影响因素。
责任编辑 张蕊
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