时间:2020-02-11 作者:蔡懿 (作者单位:湖南省长沙市公共资产管理中心)
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摘要:
当前政府投资基金快速发展,据有关统计,截至2016年9月底,国内共成立980只政府引导基金,其中已披露的789只基金规模达33004.58亿元。政府投资基金的快速发展,改进了财政资金的使用方式,增加了企业的融资渠道,为经济发展注入了活力。但是当前政府投资基金运行还存在着一系列的问题,亟需理顺,才能更好地发挥作用。
一是政府政策导向与市场运作机制不协调。从投资领域来看,政府基金导向主要是支持创新创业、中小企业发展、产业转型升级和发展等领域,重点投向种子期、起步期的企业。由于这类企业的投资风险很大,而基金管理人更希望投向处于扩张期或成熟期风险较小且获利前景明朗的企业。从投资目标来看,政府注重的是促进企业的引入落地、本地企业的成长和产业的做大做强,以实现政策目标,带动本地经济增长,注重的是长期发展;而基金管理人更注重于用好手中的资金,将好的投资项目和投资机会投资于最具发展潜力的地区和企业。从投资收益上看,政府更注重资金的安全,不强调高收益;而市场化运作基金更多追求利益最大化,希望快速进入并获利。与此同时,政府投资基金在资金使用上还带有很强的地方政策目标,往往在投资金额和投资地域上有所限制。政府政策导向...
当前政府投资基金快速发展,据有关统计,截至2016年9月底,国内共成立980只政府引导基金,其中已披露的789只基金规模达33004.58亿元。政府投资基金的快速发展,改进了财政资金的使用方式,增加了企业的融资渠道,为经济发展注入了活力。但是当前政府投资基金运行还存在着一系列的问题,亟需理顺,才能更好地发挥作用。
一是政府政策导向与市场运作机制不协调。从投资领域来看,政府基金导向主要是支持创新创业、中小企业发展、产业转型升级和发展等领域,重点投向种子期、起步期的企业。由于这类企业的投资风险很大,而基金管理人更希望投向处于扩张期或成熟期风险较小且获利前景明朗的企业。从投资目标来看,政府注重的是促进企业的引入落地、本地企业的成长和产业的做大做强,以实现政策目标,带动本地经济增长,注重的是长期发展;而基金管理人更注重于用好手中的资金,将好的投资项目和投资机会投资于最具发展潜力的地区和企业。从投资收益上看,政府更注重资金的安全,不强调高收益;而市场化运作基金更多追求利益最大化,希望快速进入并获利。与此同时,政府投资基金在资金使用上还带有很强的地方政策目标,往往在投资金额和投资地域上有所限制。政府政策导向与市场运作的不协调对基金运作产生了不良的影响:一方面,在基金成立过程中,审核流程复杂,发起设立周期长;另一方面,在基金决策时可能会设置诸多限制,影响基金的运作效率。
二是投资目标不清晰。当前存在着多层次的政府投资基金,如国家层面、省级层面、市级层面以及县级层面的投资基金,各层级投资基金的目标并不明确。政府投资基金承担产业发展的角色、定位并不清晰,如果政府投资基金投入高度市场化的产业,会产生与民争利的质疑;如果投入周期长低回报的行业,则会引发对政府财政资金保值增值的质疑。基金投资与运作存在着一定的政治风险。鉴于这方面的考量,政府对基金投资很难决策,使得政府投资基金雷声大、雨点小,规模大、投入小的状况多有出现。同时,由于各级政府投资基金投资方式相似,管理方式又不尽相同,很可能存在着不同层级政府投资基金在项目上相互争夺、重复支持的情况。
三是投资环境不成熟。一方面,由于中小企业发展不充分,市场上合适的投资企业和投资项目较少,政府投资性产业基金的投资目标难以寻觅;另一方面,基金管理人才缺乏,市场上优秀的基金管理人团队不多,难以找到合适的团队来参与基金的管理和运作,使得基金项目投资的收益和回报难以确定,影响基金的可持续运营。
四是基金管理制度不完善。一方面,投资缺乏容错机制,由于投向种子期、起步期的企业风险大,存在投资失败的可能性,容错机制的缺乏使基金管理人难以决策,导致基金项目难以投资,基金的资金沉淀较多。另一方面,缺乏有效的激励机制,当基金投资成功,项目运作良好,投资回报丰厚,产业得到有利发展和壮大后,由于缺乏对基金管理人的相应激励,使他们缺乏投资潜力项目的积极性,更倾向于投资收益稳定型、发展较为成熟的企业,无法达到扶持种子期、起步期企业的目的。
五是退出方式不灵活。目前我国资本市场还不完善,基金投资项目主要退出方式为投资企业上市、被上市公司收购以及股份转让等,而资本市场容量有限,且当前企业上市排队等待周期长、审核严、成本高;同时,企业回购、并购市场、产权交易市场发展还不够成熟,创业投资基金退出渠道不够完善,影响了投资基金的退出时限。
六是管理效率待提升。当前,还有不少政府投资基金管理仍采取行政化的管理手段,市场化程度不高,许多基金都设立了管委会(理事会),涉及到多个部门,子基金的成立、基金项目的投资决策等需要协调各个部门的利益。对于基金项目的决策,决策周期很长,行政效率低下,可能导致基金错失投资机会,影响优秀基金管理人与政府投资基金合作的积极性。
为更好地发挥出政府投资基金的作用,有效带动经济社会的发展,需要从以下方面予以完善:
(一)明晰政府投资基金的目标。政府投资基金作为转变财政资金使用方式的一种重要手段,应侧重于社会效益,注重于激发市场活力,带动产业发展,进而循环持续地带动经济发展。中央、省级和地市、县级基金受基金层级和资金实力的限制,应在定位上有所不同,中央、省级基金应更侧重于长期发展,注重于发挥其“孵化器”的作用,培育和孵化产业,侧重于短期内经济效益不高,但对整个国民经济和人民生活改善有益的产业(如养老产业),同时注重鼓励创业创新,承担创业投资项目失败的风险;市级、县级基金应更侧重于短中期发展,注重发挥其“催化剂”的作用,对其区域内具有良好发展前景、经营状况良好、亟需资金进行发展的成长性企业进行投资。政府投资基金发挥出其间接融资的功能,打通中小企业的融资渠道,降低中小企业的融资成本,在产业发展成熟后及时退出。
(二)建立有效的激励机制。一方面,应建立一定比例的容错机制,初创期、起步期、中小企业的投资风险比较大,只有一定比例的容错机制,基金管理人才敢放手去投,一旦投资成功,既可以弥补政府投资基金的损失,又可以培育出新产业,给产业带来更多的发展机会。另一方面,应建立有效的奖励机制,放宽对政府投资基金的约束(如地域约束、投资比率等),对基金管理人应支付不低于市场平均水平的基金管理费。一旦基金项目投资成功,基金获得了良好的回报时,政府方可以让渡一部分所获得的收益给基金管理人。同时,政府投资基金不能简单地以盈利状况作为绩效考核的标准,而应以投资基金带动本地投资的规模、推动上市项目的数量、推动新兴企业发展的数量、促进当地就业情况、退出后企业的经营状况及政府基金退出的收益等为标准进行综合评价。
(三)构建科学的管理体系。首先,政府投资基金主要采取市场化运营的方式,因此在管理上也应该科学高效,减少行政干预,部分地区管理方式应逐步由审批制转变为备案制;政府部门组成的基金管委会应侧重于投资基金的制度设计、投资规划、研究基金的投资方向和支持引导基金发展的投资政策,确定基金的投资规则。投资基金的日常决策可以通过搭建投资决策委员会决定,政府方派人参与,代政府方发表相关意见,并将决策结果报管委会办公室备案。其次,大多政府引导基金以间接投资为主,采取的是母子基金的投资方式,因此,应完善投后的监督管理,政府方不干预子基金的日常运作,对子基金的重大决策进行政策合规性检查,同时加强对子基金的跟踪,形成相关年度报告,及时了解项目进展情况。最后,在投资基金出现重大风险或者难以退出时,应在合伙协议中确定好应急预案,做好相关准备,及时化解风险,将损失降到最低。
(四)培养产业投资的良好环境。一是要建立“产投互动”的服务平台。政府部门产业应提高服务意识,为本地区企业做好相关服务,缩减企业办事流程,提高办事效率,并确定有关部门为基金管理人提供产业投资或者为企业申请基金项目的相关咨询、推介服务,为企业发展和产业投资提供良好的政策服务环境。二是要建立“开放透明”的信息平台。一方面做好各地区政府投资基金的宣传,让社会了解其投资方向和重点;另一方面要征集地区的企业项目投资和需求,建立本地区的基金项目库。定期或不定期召开项目对接会,促进政府投资基金管理人与项目单位的相互了解,为他们“牵桥引线”。三是要逐步构建“平稳高效”的退出平台。当前政府投资基金退出渠道有限,退出所花费的时间较长,因此,需进一步激活地区股权交易市场,做好“新四板”,打通新四板向主板、中小板、创业板和新三板的上市的渠道,既丰富企业的融资方式,也能为政府投资基金退出提供新路径。
责任编辑 黄悦
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