2014年以来，随着国发〔2014〕43号文、新预算法的实施，原来无序的地方政府举债纳入正轨，债务治理成效逐步显现。截至2016年底，地方政府债务余额15.32万亿，加上中央政府债务余额12万亿，政府债务余额27.33万亿，全国政府债务的负债率36.7%。显著低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。从国际比较及我国举债背后的资产状况看，政府债务风险总体可控。但是，这并不意味着财政风险得到全面、有效的控制。

近年来，由于政府债务融资受到严格限制，很多地方进行了各种融资方式的创新，如PPP（政府与社会资本合作）、政府购买服务、政府投资基金、资管计划、资产证券化等。但是，这些融资方式中有相当一部分存在变相举债之嫌，并且游离在债务、甚至财政监管范围外。其中，以假PPP、不规范PPP方式搞变相融资的行为还时有发生，部分地方政府违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等，部分政府或其融资平台通过基金、资管、融资租赁等业务，借助财政预算来放大杠杆，这些业务操作不透明，通过财政预算的幌子规避债务约束，最后还款来源及最终风险依然集中在政府身上。此外，地方政府在一些不规范的PPP、基金项目中，存在名股实债、回购安排、保底收益、担保等行为。地方政府投融资在促进经济增长的同时，其投融资行为可能出现走偏、异化，存在大量法律、政策外的各种隐性债务、或有债务。这些不规范的融资规模不断攀升，并且，隐蔽性强、周期长、隐患大。

地方政府投融资及债务只是表象，各种“金融创新”手段仍会不断出现，故而，体制机制的可持续才是本质。应严格厘清政府与市场关系、政府间财政关系，坚持“开前门、关后门、堵偏门”原则，治理好财政预算软约束。在制度安排上应秉承阳光化、规范化、效率化的规则，切实完善体制机制建设，坚决遏制地方政府隐性债务，规范创新推动地方政府投融资。

1.加快财政体制、地方投融资体系及融资平台改革。当前重点是重塑中央地方财政关系，合理划分事权和支出责任。完善税制、充实地方政府税源和财力，优化转移支付制度，形成“财力、财权、事权”协调匹配体系。同时，改革公共产品的融资方式，通过发行债券的方式进行融资，政府应接受市场与行政双重约束。在制度构建上，应适度扩大发行地方政府债券、积极推广PPP模式、大力推动融资平台转型融资，合理合规推进政府引导基金创新等。尤其应大力清理、整合、改革融资平台，切实转型为自主经营、自负盈亏、自我约束的市场主体。按照市场化原则、现代公司治理结构运作，实现平台公司债务风险内部化，完善市场化退出和重组机制。

2.厘清政府与市场关系，深化行政体制改革，严肃财经纪律与终身问责。要充分发挥市场的基础性资源配置作用，建立市场化的项目评价和定价机制，提高投资效率。由过去政府直投和国资主导，转变为市场竞争方式和多元主体参与，应更多向民营资本开放。同时，改进政府业绩考核，建立常态化监督、问责机制，转变地方政府行为与职能。纠正不正确的政绩导向，创新行政管理方式，建设法治政府和服务型政府，并将民生、政府负债等作为政绩考核的重要指标。政府不得违规出具担保函、承诺函或会议纪要等文件，不得为任何单位或个人提供担保或违规承诺。一旦形成财政风险，要及时启动财政重整计划，建立责任倒查、终身责任追究机制。

3.建立跨年度预算平衡与中长期预算机制，硬化财政预算。进一步优化预算框架，在中期框架内考虑资本性投资的总额和优先性。结合地方经济社会规划，对未来三年财政收入和支出进行预测，编制中期财政规划，每年向前滚动推进。在总额限制下确定预算开支重点，在资金投向上应有保有压，突出重点、压缩一般，将有限的资金主要解决经济社会发展的薄弱环节。同时，可考虑编制资本改进计划（CIP）、资本预算，将资本性支出以及资金来源情况在政府预算中给予单独反映。资本预算的时间跨度长，融资可不计入当年财政赤字，但要强化中长期、滚动式支出责任风险管理。此外，要加强信息披露，建立风险监测与应对机制。加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，加强地方政府债务、融资平台公司债务、中长期支出责任等信息公开力度，接受社会各个层面监督。

4.规范运用新型融资方式，建立支出责任风险防范框架。一是积极稳妥做好PPP项目统筹规划与论证，构建合理的风险分担、有效的激励相容机制。创新商业模式，合理合规配置“国有资产、公共资源”，降低财政支出压力。尤其是配置给社会资本相应的对价资源，发挥社会资本资金、技术、管理、专业优势，实现多方共赢。政府应确保公共服务提质增效，严格绩效考核、挂钩支付对价。二是清晰界定政府购买服务目录和范畴，所需资金应当在财政预算中统筹安排。防范“错买”行为，购买服务支出要严格论证、纳入财政预算管理。三是政府出资的投资基金、资管计划等应遵从市场化原则，与社会资本平等合作，按“利益共享、风险共担”方式约定收益分配和亏损负担方式。为更好发挥政府引导作用，政府可适当让利，但不得承诺回购其他出资人的投资本金、承担其他出资人投资本金的损失，或者向其他出资人承诺最低收益等。此外，应将PPP、政府购买服务、政府投资基金、资产管理计划等涉及的中长期财政支出责任统一纳入监管体系，切实硬化预算约束。尤其是与滚动的中期财政规划衔接，可按项目类别或投资模式差别化设定支出上限或额度。凡涉及财政资金补贴或付费的资本项目，设定融资优先级、比选模式，并完成项目财政承受能力论证。将政府债务、中长期支出事项或资本预算项目分类纳入预算与监管，加大信息公开力度、建立动态预警机制。

责任编辑 李烝