时间:2020-02-11 作者:姜爱华|陆媛 (作者单位:中央财经大学财政税务学院)
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摘要:
自2003年实施《政府采购法》以来,信息公开的广度、深度在不断拓展。今年5月份,财政部颁发了《关于进一步做好政府采购信息公开工作有关事项的通知》(财库〔2017〕86号),专门对政府采购信息公开工作提出了更高要求。但从当前看,我国政府采购信息公开水平相对较低,导致监管不到位,“天价采购”、“价高质次”等现象一定程度上影响了政府采购制度的效果,甚至影响了政府的公信力。因此,进一步推进采购信息公开势在必行。
当前政府采购信息公开中存在的问题
笔者调研发现,当前我国政府采购信息公开存在渠道碎片化较严重,公开时间不及时、公开内容不完整、格式不规范,内控机制不健全、标准不统一、监督结果公开不力等问题。
(一)渠道碎片化
当前政府采购信息公开渠道主要为网络平台,而网络平台是否统一,直接决定了信息管理者的管理成本以及信息使用者的搜寻成本的高低,影响了信息的利用效果。财库〔2015〕135号文明确规定各级预算单位的采购信息应在财政部门指定的各级媒体上公开,并指出财政部指定的政府采购信息发布媒体包括中国政府采购网(www.ccgp.gov.cn)、《中国财经报》(《中国政府采购报》)、《中国政府采购》杂志、《中...
自2003年实施《政府采购法》以来,信息公开的广度、深度在不断拓展。今年5月份,财政部颁发了《关于进一步做好政府采购信息公开工作有关事项的通知》(财库〔2017〕86号),专门对政府采购信息公开工作提出了更高要求。但从当前看,我国政府采购信息公开水平相对较低,导致监管不到位,“天价采购”、“价高质次”等现象一定程度上影响了政府采购制度的效果,甚至影响了政府的公信力。因此,进一步推进采购信息公开势在必行。
当前政府采购信息公开中存在的问题
笔者调研发现,当前我国政府采购信息公开存在渠道碎片化较严重,公开时间不及时、公开内容不完整、格式不规范,内控机制不健全、标准不统一、监督结果公开不力等问题。
(一)渠道碎片化
当前政府采购信息公开渠道主要为网络平台,而网络平台是否统一,直接决定了信息管理者的管理成本以及信息使用者的搜寻成本的高低,影响了信息的利用效果。财库〔2015〕135号文明确规定各级预算单位的采购信息应在财政部门指定的各级媒体上公开,并指出财政部指定的政府采购信息发布媒体包括中国政府采购网(www.ccgp.gov.cn)、《中国财经报》(《中国政府采购报》)、《中国政府采购》杂志、《中国财政》杂志等。省级财政部门应当将中国政府采购网地方分网作为本地区指定的政府采购信息发布媒体之一。调研发现,大部分省级政府都建有独立的政府采购网络平台,有大约一半的省(市、自治区)(共15家)还建立了公共资源交易平台,内嵌政府采购板块,如表1所示。但进一步的调研发现,仅有云南省、江西省、重庆市的公共资源平台包含所有采购信息,其他地区普遍存在与政府采购网站发布的采购信息不一致的问题,两个网站间没有实现信息发布的完全共享互通机制。这种多个平台发布采购相关信息且发布信息不一致,导致了信息“碎片化”、公众难查询等问题。同时,这种多渠道且不固定的信息发布不仅增加了发布者的工作量,也影响了政府信息公开的权威性。
财政部最新发布的财库〔2017〕86号中要求“省级财政部门应当严格执行中国政府采购网统一域名制度,使用财政部指定域名建设地方分网。”但在信息搜集过程中,我们发现四川、云南两省的采购平台域名存在不规范现象,容易使信息使用者对信息真实性产生质疑。特别是当前依然存在一些社会盈利性的信息发布渠道,他们通过设立招标公告查看权限来收取信息资源费,鱼目混珠,让信息使用者很难识别真假。
(二)时间不及时
在规定时间内公开成交信息,可以保证采购项目第一时间接受公众的监督,保证纳税人的权益。根据财库〔2015〕135号文中规定“中标、成交结果应当自中标、成交供应商确定之日起2个工作日内公告,公告期限为1个工作日。”但从政府采购网络平台显示的信息看,不少成交公告公开时间严重滞后。例如,某市创新中心科学技术学院迁建工程PPP项目中标公告中显示中标日期为2017年5月11日,但中标公告发布在23日;某市环卫处生活垃圾焚烧发电PPP项目的中标日期是2016年12月,中标公告却发布在2017年5月。这种时间脱节的中标公告对于监督人完全失去了时效性,无法及时对采购人、采购代理机构的采购行为进行有效监管和制约。
(三)内容不完整
政府采购信息公开内容不完整主要表现在:
1.预算金额未公开。预算金额公开一方面便于供应商投标与自身业务能力相匹配,提高采购效率,另一方面也保证了采购的公正公平。相关法律法规规定,采购项目预算金额应当在招标公告、资格预审公告、竞争性谈判公告、竞争性磋商公告和询价公告等采购公告,以及招标文件、谈判文件、磋商文件、询价通知书等采购文件中公开。但从公开的信息看,有不少采购项目仍未公布预算金额。
2.公开信息漏洞多。笔者曾以中国政府采购网在2016年第三季度期间发布的432篇竞争性磋商公告以及156篇磋商文件为样本,统计出现问题的公告与文件,见表2。数据显示,不规范现象在磋商采购中较为严重,磋商公告与磋商文件合格率均在六成左右,四成左右的公告与文件具有内容或结构方面的问题。如,《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(下文简称《磋商办法》)第十条规定“从磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止不得少于10日”,同时“磋商文件的发售期限自开始之日起不得少于5个工作日”,但在中国政府采购网发布的不少竞争性磋商公告明显违反了这一规定,在统计的423份磋商公告中,约35%的公告出现了这一问题,甚至有的竞争性磋商公告中列示的获取磋商文件的起始时间比公告发布时间还早。
(四)信息格式不统一
单以竞争性磋商文件为例,虽然《磋商办法》第九条规定了竞争性磋商文件所应包含的内容,但并未规定明确格式,使得不同采购单位制作的磋商文件排版样式与内容安排千奇百怪,同一项内容可能被放置于不同的标题栏,还可能有不同的名称,表2的156份样本中有46份有此类问题,占全部样本数的29.5%。如2016年10月的F大学工程造价咨询及审计服务采购项目竞争性磋商文件将“合同”称作“协议”。这既不利于供应商阅读,易引起困惑,还会给采购管理部门在项目管理上造成困难。
(五)内部控制不健全
政府采购制度实施以来,采购的体量逐渐增加,但信息公开工作内部管理建设还不够完善,表现为信息质量不高、随意变更现象时有存在。如中国政府采购网同一天招标公告显示了500条数据,而更正公告栏显示了400条数据(中国政府采购网每一公告栏最多显示500条数据),由此可见公告频繁变更的现象时有发生,甚至一些公告出现多次变更。以2017年4月19日某项目发布开展二次招标的公告为例,公告发布后又在当月24日、27日、次月10日发布了四次变更公告,其中27日当天早、晚发布了两次变更公告。笔者对比前后变更情况,发现标的金额、采购清单、采购要求、付款方式、投标时间等都发生了明显变化,如原“包一”价值280万元,四次变更后“包一”总价仅为70万元。如果在公告首次发出时相关责任人就发现其中的问题,就可以有效避免这种频繁变更事项的发生,因此,明晰公告内容的审核主体以及单位内部岗位设置和职责划分,就显得十分必要。
(六)缺乏统一标准
在信息化浪潮的今天,人们看重的不再是信息数量上的超越,而是能否在短时间内高效、直接的获取所需的相关信息,从这一点上说,信息按统一标准发布尤其重要。如果各地能对政府采购信息进行统一类别列示,将大大降低信息管理成本和搜寻成本。但当前各地信息公开并无统一标准,如,各省市在采购公告栏的分类上也存在着显著差异。有的按公告类型如:招标公告、中标公告、变更公告分类;有的按采购方式分为:公开招标、单一来源、集中采购等分类项。又如表1所示,在31个省(市、自治区)的政府采购网站上,依然有5个地区没有专门设置省本级、市县级分类,而是简单将所有信息堆砌在公告栏,所有级别的采购信息混杂在一起,不仅不利于信息使用者高效利用信息资源,也不利于公众有效监管。
(七)监督结果公开不力
为了避免政府在经济活动中既当运动员又是裁判员,财政部明确,各级财政部门应加大对政府采购信息公开情况的监督检查。通过投诉处理,管理者也可以及时发现问题、解决问题。各省(市、自治区)纷纷响应号召在各自采购网站增设监督质疑专栏,但依然存北京市、内蒙古自治区未开设专栏(后者在工作通知动态中发布信息)。从其他地区开展的情况来看,公开的水平也不尽一致,有的仅公开投诉处理决定,有的公布行政处罚情况,在开设监督管理专栏的剩余28省中,基本都公开了投诉处理和行政处罚内容;还有6个省份采购平台公开了关于供应商的违法失信名单的不良记录,2个省份(陕西、重庆)虽开设了相关栏目但点开发现,里面内容为空。
改善我国政府采购信息公开的建议
结合当前地方政府采购中存在的问题,本文提出以下几点建议:
(一)强化对政府采购信息公开的认识
目前,政府采购信息公开工作还存在很多薄弱环节,从根本上来说是因为各级财政部门对信息公开工作的认识有待提高。政府采购的预算资金都是经过财政部门的批复,资金都来源于纳税人,这使得政府采购工作也备受公众关注。如果地方政府管理部门的管理理念不正确、不端正,对公众提出的质疑不主动回应,容易产生误解、引发舆情风险。因此,对政府采购的全过程进行公开并非是可有可无的工作,各地区、各部门应该高度重视,促进政府采购工作的健康有序发展,树立阳光服务型政府形象。将政府采购信息公开成绩与相关负责领导考核挂钩,从制度上保证相关领导人对政府采购信息公开工作的责任心与积极性。
(二)推进网络平台信息共享与整合
目前,不少省(市、自治区)依照自身需求设立了政府采购平台和公共资源交易平台,不同地区的平台建设形式多样,对于供应商来说信息的搜索和查找难度大,也不利于公众了解和监督采购行为。因此,要以财库〔2017〕86号的出台为契机,加快整合信息平台,建立统一的信息发布渠道势在必行。具体来说,首先,规范各地区网站域名的使用情况,统一改造网址域名,提高信息公布的权威性;其次,关停采购信息收费媒体的公布渠道,利用微信、微博等新媒体方式拓展权威采购信息免费发布的认知范围;最后,持续推进公共资源平台和采购平台的信息整合工作。加强部门协调,制定公共资源交易平台整合的具体实施方案,实现与政府采购信息平台之间的信息共享,推进政府采购工作的规范化,提升采购透明化。
(三)建立责任明晰的信息公开机制
财政部门是负责推进政府采购信息公开工作的主管部门,同时,采购人、集中采购机构也应当将政府采购信息公开作为本部门、本单位的日常重点工作,列入主动公开基本目录,集中采购机构以外的代理机构也要按照财政部门的相关要求,配合履行政府采购信息公开义务,确保政府采购信息发布的及时、完整、准确。信息公开重要,而公开的信息质量更为重要,因此,要建立“两级审核内控机制”。即,对于当前公开信息中出现的内容不完整、日期不符合规定等低级错误,建议首先由采购人负责初审,财政部门进行再审核。把好审核关会在一定程度上减少后期的质疑投诉,相当于将监督“前置”。采购人、代理机构内部也要建立明确的内控岗位,审核信息质量。
(四)加强政府采购信息公开的标准化建设
缺失统一的、规范化的信息发布标准,将妨碍公众、供应商查阅信息,使得公开效果大打折扣。从全球公共采购的最新趋势看,信息“标准化”改革是近年来各国改革的重点之一,如英国、意大利采纳欧洲统一采购文件,英国还创新性地推出资格审查的标准选拔问卷(SQ)等。建议从我国实际出发,加强信息公开的标准化建设。第一,要在规范政府采购信息发布平台的基础上,改进栏目设置标准化,包括做到省本级、各市、区、县采购信息分开,按采购流程或采购方式发布采购公告、设置单独监督栏目,监督内容均要包含违法失信名单、投诉处理、行政处罚等信息。第二,要加强公开文件的标准化改革,包括采购需求标准化,采购公告、采购文件、采购合同等采购文件标准化。同时,做好这些标准化文件的“网络信息标准化”转化工作,便于统计和查找。另外,为了拓展信息公开的深度,切实落实政府采购全过程公开,可以在预算编制时采取听证会等方式,广泛征求社会公众的意见,实现采购全过程监督的“参与式”采购。除此之外,将每日、每周、每月、每季度的采购信息汇总,依托政府微信公众号、微博等新兴媒介工具,将采购人、供应商、产品、规格、价格、数量等相关信息及时、准确的集中公开,接受社会各界全方位监督。
(五)开展第三方评价和严格的考核问责机制
政府采购信息公开的主体涉及采购人、采购代理机构、财政部门等,从理性经济人角度来看,其本身对信息公开缺乏一定的积极性。因此,要建立采购信息公开的监督机制。监督的主体除了公众、各级人大、本级政府、审计部门等,还可以通过购买服务方式,委托第三方社会力量对政府采购信息公开情况进行评估。财政部门应当加大对政府采购信息公开情况的监督检查力度,将信息公开情况作为对集中采购机构考核和对采购人、社会代理机构监督检查的重点内容,对监督检查中发现的信息公开违法违规行为依法追究责任。
(六)加强信息公开的数据挖掘与使用
信息公开不是终点,关键是如何通过信息公开更好地推进财政管理。经过二十多年的政府采购实践,政府采购领域积累、公开了大量的实证数据,但目前对于这些数据的集成、挖掘和利用还远远不够,很多数据仅限于简单发布和统计需要,而不能很好地反馈到政府采购问题发现和政策制定环节。例如我们做简单统计,就能发现磋商采购文件发售时间混淆“5日”和“5个工作日”是一个高频错误事件,那么反馈到采购人或者代理机构处,就可以加强这部分内容的审核。未来要研究更好地利用信息化手段,更加广泛地推进政府采购信息公开,充分运用政府采购大数据,反馈于现代财政管理,并适应国际政府采购数据开放的需要。
责任编辑 张敏
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2023年11月