财政专项资金因素分配法相关背景

1.财政专项资金因素分配

近年来，各级财政资金的专项转移支付在使用和管理上产生了不少问题。地方财政为了向上级财政争取资金按照立项要求而不是实际需求编写规划，专项资金下达后用途一般范围很窄难以调整使用，对于财力不足的地区是极大的限制。因此，中央到地方财政开始尝试将财政资金整合归并按地区资源禀赋等因素计算下达，扩大基层自主分配财政预算资金的权利，为财政资金进一步提高效用创造了条件。公共财政预算资金分配方式的改变，也就会相应的引起绩效评价阶段的改革。

2.基于因素分配法的财政专项资金的特点

一是从关注于项目建设内容的资金分配方式，转变为目标导向型的资金分配方式。二是从专款专用的传统专项资金管理要求，转变为扩大基层自主分配权提高积极性的管理模式。三是从基层主观意愿的资金需求测算模式，转变为该地区客观需求的资金需求测算模式。

3.传统绩效评价存在问题及原因分析

一是因素法分配的财政专项资金涉及社会公益事业，并不完全能够用现行的成本收益法来进行计算。对于不产生显著的经济利益的隐形投入则无法准确计算。二是选取的因素虽然能够量化，但是在进行绩效评价时其考核指标无法量化得分，只能通过定性的方式开展绩效评价。三是因素法分配的专项资金，其计算资金分配的因素是每个地区不同的资源禀赋，并不规定其用途，传统的绩效评价方法没有办法对因素分配法专项资金的这一特点开展绩效评价。

平衡计分卡绩效评价方法提出的背景及应用

1.平衡计分卡绩效评价理论与方法

从组织的战略分解角度来讲，平衡计分卡的方法为具体操作提供了四个方向，在企业绩效管理中分别是财务、客户、内部运营、学习与成长。通过这四个方面，战略可以被明确地划分到每个业务领域。在业务领域里，战略的实现将转化成为可以衡量的指标和可以操作的措施，通过完成措施最终实现战略。

2.平衡计分卡绩效评价方式在因素分配专项资金中的应用优势

平衡计分卡绩效评价的方式在因素分配专项资金的绩效评价工作中，相对于原有绩效评价方式具有四个方面的优势。一是评价方式更加广泛，能够涵盖社会公益事业的满意度考察。二是将长期的战略目标逐步分解到年度具体工作，因此其设计的指标中包含了长期指标，解决了原有绩效评价只考察短期成效的问题。三是将不同类型的专项资金评价指标统一到一个完整的系统评分体系当中，解决了相互比较的问题。四是将专项资金分配要求和使用范围作为两个类别的指标纳入评价体系中，解决了专项资金的分配要求与使用范围不完全一致就不能评价的问题。

3.平衡计分卡在财政专项资金绩效评价中的应用方法设计

结合平衡计分卡评价方法，设立符合财政资金特点的四个绩效评价维度，即服务对象、分配机制体系、投入成效和战略规划四个类别。

（1）服务对象类指标。财政资金服务对象的满意程度方面相关指标归入服务对象类。一是政府组织对于公共财政预算资金安排是否足量的满意度。公共财政预算支出所影响的应该包括上级部门的政策目标实现、本级部门的职能履行、下级部门的政策方向三个层级上的满意度。二是社会群体公共财政预算资金投入到社会事业中实际达到效果的满意度。公共财政预算投入的实际结果是满足社会公共利益的需求，并使其外溢的外部效用能够更加广泛地覆盖到社会公众。

（2）分配机制体系类指标。资金管理的内部流程方面相关指标归入分配机制体系类。一是公共预算资金管理使用流程的设计。公共财政预算资金的使用和管理有章可依，既要加快资金的整体运行速度也要注重资金安全。二是流程执行中相应组织和职责分工的分配。每个部门单位要根据承担的角色不同，占据的分配机制节点不同，科学、合理地设置流程节点降低内部运转的效率损耗。三是工作人承担职责的投入程度。工作人员自身特点、专业技术、投入程度，决定了其是否基本满足服务对象的需求，创造性地开展工作，进而决定流程执行的成效。四是政策工具的选择与创新。政策工具决定了政策具体落实的时候从资金安排到出现效果的效率高低，是流程运转的决定因素之一。

（3）投入成效类指标。财政资金配置与投入方面相关指标归入投入成效类。一是财政投入强度指标。主要是衡量为了满足各类领域的发展需要，在单个因素的发展一般需要在个体上投入的财政资金。二是财政资金分配结构。从因素法分配的专项资金来看，选取不同的因素也是一种有侧重的资金分配方式，也可以起到鼓励、引导等财政资金投入的目的。三是财政资金投入成效。就因素法分配的专项资金来看，其指标应结合其外部效益和分配因素，选择资金投入的领域中具有代表性的指标进行评价。

（4）战略规划类指标。学习与发展方面相关指标归入战略规划类。一是专项资金投入对于长期规划实现的完成情况。一个国家或者地区的发展都存在着需要实现的长期发展的目标与规划。二是将绩效评价结果应用到下一年度的支出预算编制当中的情况。绩效评价应能指导下一年度的支出方向和投入规模。三是对于战略规划本身修正的情况。如果随着绩效评价显示社会经济发展的趋势出现衰退但战略目标却没有变化，整体机制就没有在学习与发展。四是对于财政资金绩效评价结果在改进绩效评价方法上的应用。对于专项资金的绩效评价应该根据实际工作的情况进行改进来实现新一阶段战略规划。

4.平衡计分卡在财政专项资金绩效评价中的计分方法

财政公共预算绩效评价的过程。为了便于量化评分，将数值指标与定性指标结合进行研究，主要是采用无量纲化的处理方法，以每个指标的得分以及权重计算出各项指标的综合得分结果，最后形成绩效评价结果。定性指标的无纲量化方式与定量指标相类似，主要是在得分档次划分时更加注重达到不同标准的时候得分档次表述明确，用明确的标志将定性的评价计分有依据归入不同档次，在档次内进行相对准确的计分。

案例分析——2014年度X市生态补偿专项资金绩效评价分析研究

1.2014年X市生态补偿专项资金支出基本情况

2014年X市生态补偿专项资金来源具体为：水稻、湿地生态补偿资金由市、区两级财政各承担50%，市级以上生态公益林的生态补偿资金，在扣除省级以上补助资金后，由市、区两级财政各承担50%，市级饮用水备用水源地生态补偿资金由市级财政承担。其中，水稻生态补偿10660万元，区级配套10660万元；市级备用水源地生态补偿840万元；湿地生态补偿500万元，区级配套500万元；公益林生态补偿4000万元，区级配套4000万元。

项目支出实际使用，水稻生态补偿9916.65万元，区级配套9188.37万元；市级备用水源地生态补偿720万元；湿地生态补偿470万元，区级配套470万元；公益林生态补偿3805.02万元，区级配套4363.54万元

2.指标选取

第一类选取服务对象类指标。选取资金安排满意度调查指标来观察主管部门对于资金安排是否满意，选取社会效益满意度评价指标来观察社会公众对于专项资金安排是否满意。

第二类选取分配机制体系类指标。选取项目设立流程评价指标来观察部门专项资金设立前期论证情况。选取项目制度建设指标、资金落实到位指标、资金分配程序指标来观察主管部门与财政部门在专项资金安排过程中是否按规定制定了管理办法并按办法下达资金。选取财务制度执行指标、组织实施指标来观察区级在组织运行方面的效率。

第三类选取投入成效类指标。选取产出数量、产出质量指标来观察实际建设的成果与质量，选取产出时效指标来观察这些成果出现的时间长短、建设周期，选取产出成本指标来观察部分成果相同而投入不同的建设项目，根据其成本高低来考察绩效。

第四类选取战略规划类指标。选取经济效益指标来观察生态补偿资金在带动增收方面的作用，选取社会效益指标来观察秸秆综合利用、森林防火等社会化服务体系方面的质量提升，选取环境效益指标来观察水源地水质和空气质量等涉及农业生态环境改善的情况，选取可持续性指标来观察社会公众以及基层工作人员对于后续管理意识的提高。

3.设置指标得分标准

根据项目的内容和特征初步建立评价指标体系及评价标准与X市相关部门共同细化个性指标并进行社会调查进行数据采集，在社会调查方面，先后对市级、区级、镇一级财政局、农业局、林业局、水利局、市级管理单位、验收单位等相关单位负责同志进行了访谈，同时对社会效益相关的问题进行了满意度调查，完成有效问卷376份，综合各类指标的评分内容及扣分事项。

4.对X市农业生态补偿专项资金绩效评价结果的初步分析

通过基础数据填报、问卷调查和访谈获取的数据，对2014年度生态补偿资金项目进行了评价，各分项得分均按该项权重乘以各行政区资金所占的比例之和计算，最终评分结果为66.83分，权重和得分情况如下：服务对象权重为10分，实际得分为6分。分配机制体系中项目设立由2个二级指标和2个三级指标构成，权重为8分，实际得分为7.9分。投入成效中项目产出由4个指标，10个二级指标构成，权重为27分，实际得分为16.06分。战略规划由5个三级指标构成，权重为47分，实际得分为27.68分。

5.平衡计分卡下的绩效分析结论

采取平衡计分卡绩效评价方法，相较于原有的绩效评价方法，可以更加细致地反映出每个方面需要改善的重点。具体如下：

服务对象评价的社会效益评价中，对湿地生态补偿项目满意度为60%，对水源地生态补偿项目满意度为71.71%，比预期目标偏低，从对访谈和政策的分析来看，不同于水稻生态补偿资金投入后效益相对直观，湿地、水源地的保护是长期见效的。因此，群众在满意度调查中出现的绩效评价结果的较大分歧，可以认为并不是专项资金使用存在问题，反而是反应了群众本身注重眼前的利益。

对比分配机制体系评价的项目管理区级配套资金到位率与及时率，在配套政策的要求下，农业面积较大但区级财力不足的几个区在落实配套资金方面存在较大难度。

投入成效评价的产出数量中农田基础设施建设资金所占水稻生态补偿资金比例，水源地水量，规划保留村生活污水集中处理率，公益林面积保持率，受补偿的湿地公园完成湿地补偿年度实施方案得分较低，产出时效没有能够在一年内完成得分较低，各区水稻生态补偿资金农田基础设施没有按照实施方案按时完成，湿地补偿资金使用方案没有完成，部分地区尚未实施，水源地补偿资金部分滞留在区财政局。这些都说明了，X市各区具体的政策执行领域存在的问题。

战略规划评价的连片水稻种植面积保持情况，减少秸秆焚烧情况得分较低，说明上述两个领域并没有达到预期的成效。

进一步完善平衡积分卡绩效评价方法

1.建立制度支撑体系。以法律法规的形式，明确各部门在绩效评价中的职责，以及绩效评价的必要性。建立由资金主管部门、人大、审计等相关部门共同参与的绩效评价分工合作体系。通过各部门独立获取绩效评价结论，相互制约，提高绩效评价的客观性和有效性。

2.建立有效的绩效评价数据库。通过各有关部门的平台建立评价工作数据库收集资金分配因素指标的总体情况和变动情况，通过客观的数据测算准确获得绩效评价结果。同时，通过大量数据的分类和分析，进行精准的过程控制和客观科学的绩效评价。

3.建立严格的绩效评价结果公开制度。将绩效评价的公开内容从部门对于预算资金的管理分配情况，扩大至资金实际使用单位应用资金对于相关因素的影响情况。要把财政支出绩效评价作为加强公众对政府信任的措施，体现服务至上的管理理念。应该硬化财政支出绩效评价工作的约束力，逐步形成财政支出绩效激励与约束机制。

责任编辑 雷艳