时间:2020-02-11 作者:曹炳高|欧阳雷|章萍|郭传辉|田志刚 (作者单位:中国人民银行南京分行南京财经大学)
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摘要:
政府间财政支出责任划分的效率与公平原则,主要是指它对市场效率及财政支出效率的尊重程度,以及对公共服务均等化的促进程度。考察效率原则,如果以尊重市场效率为出发点,财政支出责任的划分要立足矫正市场失灵的视角构造具有融合市场与政府效率的机制;如果以尊重财政支出效率为出发点,财政支出责任的划分要尊重财政职能本质,以提高其内在效率。考察公平原则,一方面必须注重民众基本公共服务均等化的实现,重点在于具备某些特征的财政支出责任划分;另一方面则要推进可以予以指标化的公共服务实现均等化。
政府间财政支出责任划分的效率原则
(一)遵从市场效率视角
市场可以通过价格机制与竞争机制这两只“看不见的手”,引导各经济主体自发的寻求微观效用的最大化,从而实现资源配置整体上的“市场人福利最大化”。但同时,由于存在“市场不作为”和“市场失灵”的局限,划分政府间财政支出责任,必须有利于弥补和矫正市场局限。
1.财政支出责任的归属要体现对市场效率的尊重,具有融合市场与政府效率的机制
“市场不作为”主要包括三种情况:一是市场本身的机制能够对资源进行配置,只是缺乏基本性、规范性、引导性条件的“市场不...
政府间财政支出责任划分的效率与公平原则,主要是指它对市场效率及财政支出效率的尊重程度,以及对公共服务均等化的促进程度。考察效率原则,如果以尊重市场效率为出发点,财政支出责任的划分要立足矫正市场失灵的视角构造具有融合市场与政府效率的机制;如果以尊重财政支出效率为出发点,财政支出责任的划分要尊重财政职能本质,以提高其内在效率。考察公平原则,一方面必须注重民众基本公共服务均等化的实现,重点在于具备某些特征的财政支出责任划分;另一方面则要推进可以予以指标化的公共服务实现均等化。
政府间财政支出责任划分的效率原则
(一)遵从市场效率视角
市场可以通过价格机制与竞争机制这两只“看不见的手”,引导各经济主体自发的寻求微观效用的最大化,从而实现资源配置整体上的“市场人福利最大化”。但同时,由于存在“市场不作为”和“市场失灵”的局限,划分政府间财政支出责任,必须有利于弥补和矫正市场局限。
1.财政支出责任的归属要体现对市场效率的尊重,具有融合市场与政府效率的机制
“市场不作为”主要包括三种情况:一是市场本身的机制能够对资源进行配置,只是缺乏基本性、规范性、引导性条件的“市场不作为”;二是由于政府对相关资源的管制影响到市场配置资源权利,导致市场对相关领域不能够配置的“市场不作为”;三是市场本身不具有资源的配置能力,需要政府通过财政支出的形式进行配置的“市场不作为”的领域。
不同的市场不作为,对划分政府间财政支出责任有不同的要求。针对第一种“市场不作为”,政府间财政支出责任的划分应侧重于特定的一级政府是否有能力在管辖区域内通过营造相对规范的制度环境,来对私人部门加以引导。譬如,财政支出责任权归属哪一级政府更有利于引导私人部门参与PPP项目;更有利于一些财政支出项目特许经营、专卖管理以及外包策略的开展等。以此来体现对市场效率的尊重,并借助于市场的“无形之手”来提高经营性公共品的融资、提供、经营、管理效率。
针对第二种“市场不作为”,政府间财政支出责任的划分必须紧密围绕国家在政治、经济以及社会领域的战略规划,需要最大限度融合市场效率与政府效率。其中,依据项目国家垄断的程度来选择具体支出责任划归的政府级别,高垄断对应高能高效级别的政府;低垄断对应具备财政支出项目经营权转换能力、可以更灵活推进政府与市场融合关系的政府。
针对第三种“市场不作为”,政府间财政支出责任的划分要秉承激发市场效率的原则,以哪一级政府更能有效促进市场效率的提高为归属依据。如大型基础设施、生态环境保护、科技创新升级以及公平收入分配、平抑经济波动等典型的市场缺陷领域,财政引导或扶持支出责任的划分,就应遵循这一原则。
2.财政支出责任的归属要有利于纠正市场失灵
矫正市场失灵是政府财政活动的重要目的,划分政府间财政支出责任,必须有利于矫正市场失灵。
(1)矫正垄断及信息不对称
目前,主流理论主张政府应通过公共提供(如天气预报)、法律手段(如立法要求公开信息、反垄断法)、管制规制(如垄断定价)等手段对垄断及信息不对称的市场失灵问题进行纠正。对应于由此所产生的财政支出责任,应从市场信息需求地和垄断产生地的角度来选择政府间的责任归属,基本原则是基于信息优势而向基层政府倾斜,但同时也需结合信息获取与垄断矫正的难度,自下而上地选择最合宜的政府来承担。
(2)矫正公共品的正外部性
众所周知,公共品的非排他性与非竞争性消费会导致市场供给不足甚至是无供给;与此同时,公共品还是具有正外部性产品的典型案例,而正外部性会基于私人边际收益背离社会边际收益而导致市场供给不足。公共品受益方面的溢出效应是造成其正外部性的根本原因,因此应以其受益范围作为政府间公共品供给支出责任划分的首要原则。当溢出效应发生时,则考虑由上级政府或效益溢出地的政府予以补贴。
(二)遵从财政支出效率视角
政府的主要职责是提供公共品及公共服务,提供多少以及怎样提供,最终反映在各级政府之间的职责分工以及财政支出责任划分上。财政支出本身的效率高低是政府间财政支出责任划分所必须考虑的内在因素。
1.以财政职能为基准,以绩效标准为准绳
政府间财政支出责任划分必须紧密切合财政的基本职能,同时注重财政资金的使用绩效,并将着力点放在通过财政资金的绩效提高来促进财政职能的实现。
当一项财政支出责任的归属具有执行意义上的效率,又较高程度符合政府作为供给单位的绩效衡量标准,那么,把这项财政支出责任划分给这一层级政府是最佳的选择。如果当一项财政支出责任的归属虽然具有了较高执行意义上的效率,但不利于层级政府实现自身的职能,那么就应该对这项财政支出责任的归属做出重新的安排。政府供应公共品及服务绩效标准对财政支出责任归属的具体要求为:是否有利于政府揭示居民对财政支出项目的意愿表达,是否有利于财政支出项目供应数量、质量的确定,是否有利于对财政支出项目的监督。
2.注重规模效应
政府生产公共品以满足各种公共需要,而公共品的生产也要遵循生产者均衡法则,即最优的效率产出规模发生在边际社会成本与边际社会收益相均衡的条件下。当规模的增加(规模经济)所产生的收益恰好能够弥补相应之损失(满足不同居民偏好的能力下降)时,这一情形就会产生。规模经济的存在要求在进行财政支出责任划分时要考虑规模经济的财政成本节省程度,寻求以低成本的途径来实现政府职能。
在实践中,对那些能够产生显著规模经济的公共品的生产及供给,如果规模经济的出现带来产品平均成本的节约大于偏好识别下降带来的效率损失,那么上级政府还是应当为那些具有显著规模经济效应的产品及服务承担支出责任。如果一项财政支出责任更适合规模小的政府来承担,而此时规模太小导致不能够在自己提供的产品和服务上达到规模经济的政府,还可以通过与非政府企业或较大的政府单位签订和约提供产品及服务,享受规模经济带来的好外,这要求在进行财政支出责任划分时要联系政府所管辖辖区内的产业链条、企业规模等实际情况。
3.有助于提高财政支出内源性效率
每项财政支出都应交给规模、技术能力、财源等方面最为具备的那一级政府负担,即各级政府财政支出责任与财政执行能力要相适应。一方面要与各级政府财政工具运用及政策执行的行政能力,包括人员的专业素质、政策的领悟水平相适应;另一方面要与各级政府财政职能的财力保证程度,即与区域的税源充裕程度相适应。
4.每项财政支出责任的归属要有利于政府间财政关系的理顺、民众的参与监督
一方面要尊重公共财政框架体现出来的基本管理关系。政府间财政支出的划分要适应上下级政府财政监督关系、执行隶属关系以及财政业务指导关系;要考虑财政支出责任相对应的财权划分的可行性、政府间财政转移支付的需要程度;划分重叠支出责任时,力求明确各级政府负担的支出资金标准。另一方面政府财政支出责任划分要与辖区居民受益紧密衔接。在一项公共体制设计过程中,如果将居民所费与所得之间的联系衔接得越紧密,就越能调动公民参与公共经济决策和监督活动的主动性。因此,直接财政支出责任(与此相对应的是上级政府通过给与补助承担的间接支出责任),应当尽可能配置给最接近纳税人的那一级政府,这样才能提高民众参与监督的主动性。
政府间财政支出责任划分的公平原则
以公平视角看待政府间财政支出责任的划分,重点关注的是政府间财政支出责任的划分对社会公平的实现程度。
(一)政府间财政支出责任的归属要有利于民众基本公共服务均等化的实现
1.受地区经济差异影响比较大的财政支出责任的划分
对于财政支出责任的划分,从提供效率角度出发,由于越贴近居民的辖区政府越了解居民对基本公共服务的偏好,所以,把基本公共服务的财政支出责任划分给贴近居民的辖区政府是适当的。但从公平角度上讲,由于一些区域内的基层政府缺乏财力,往往会导致居民间对基本公共服务的享受程度的较大差异。
那么,解决问题的方式是:对受地区经济差异影响比较大的财政支出责任划归高端政府,而财政支出的执行责任划归基层政府。同时,根据各省经济发展程度不同,中央支持的力度也应有所差别。例如,我国中西部地区特别是中部粮食主产区和西部贫困地区的大多数县乡财政比较困难,中央财政和省级财政支持“三农”的支出的比例就要多一些。东部地区财力较强,财政支持“三农”的支出主要由省县乡财政负担,但作为政策引导,中央财政对于东部地区重大农业技术推广以及动物防疫和生产救济等,应给予适当补助;再如,农村的义务教育与公共卫生问题。由于各地区的县级财政能力存在较大差距,所以要建立相对集中的义务教育投资管理体系,更多的财政支出责任应该划分给中央、省财政来承担。对于贫困地区、少数民族地区、西部不发达地区等财政困难的地区还要加大转移支付力度,以保证教育资源及公共卫生资源的公平分配,使全国居民都能享受到条件水平大致相当的义务教育及公共卫生服务。
2.具有再分配性质的财政支出责任的划分
在财政支出项目中为实现社会公平或收入均等化而承担的支出,比如低收入者住房补贴、失业补助等有利于社会弱势群体的具有再分配性质的支出,一般被认为属于较高层级政府的职责范围。一方面基层政府无法独立承担具有上述意义的支出项目,即使假定基层地方或地区政府愿意承担再分配职能,那么兼顾其它地区利益均衡所产生的成本就只有通过对所辖居民加重课税来补偿,这显然有失公平;另一方面资源禀赋差异会导致地区经济发展水平的不同,进而决定辖区民众的收入水平和政府的财政能力,这就意味着资源禀赋处于劣势的辖区贫困人口多,但政府的财政能力弱。从这个意义上讲,如果让这样辖区的基层政府独自承担此类支出,会使其财政状况陷入困境。
为了能够使此类支出的执行具有刚性,减少随意性,一般做法是由层级较高的政府筹集这类支出的资金,列入其支出范围。也可以通过保留一般性拨款、对特定服务如教育保健规定最低支出标准、将配套性补助引入具有外益性的服务领域(如环保)、对由基层政府负责执行的受益范围大的项目(如社会福利救济)实行直接补偿体制等机制,来保证最低限度公共服务的提供。同时,由具有信息上比较优势的基层政府来严格地执行支出过程。另外,对当地居民的生产、生活具有直接影响的消防、城市规划、公共卫生、住宅等支出项目,统一应该由层次较低的政府承担。
3.核心公共服务的财政支出责任的划分
依照通用标准,本文将核心公共服务界定为社会保障、医疗卫生和教育公共服务。受益范围具有地域性作为公共品与公共服务的共性特征,核心公共服务更是如此,这直接决定了完全由中央政府提供核心公共服务的供给模式必然造成效率损漏。有鉴于此,如何从比较优势的角度,将中央政府在收入再分配及规模供给效益上的优势与地方政府的信息优势做到最大限度的融合以提高综合效率,便成为了科学划分政府核心公共服务职责与支出安排的关键之所在。
立足于我国各级政府间财政能力的现实,我们认为核心公共服务项目的支出责任应更多的趋向于高层级政府,同时适度考量某一时期中央、省、市、县级政府所面临的财政压力情况,寻求某项具体核心公共服务项目在各级政府间财政支出责任划分中的最佳均衡点。综观其他实施分税制国家的实践,强调中央政府的主要支出责任以保障基本的社会公平是通行做法,而中国在这些核心公共服务领域中的财政支出责任则经历了由低层级政府向高层级政府复归的逆向回归路径。对此,应在继续强调适度加大中央政府与省级政府支出责任的框架下,通过逐渐的增加低层级地方政府在核心公共服务中的管理权和适度的供给责任,来凸显地方政府的信息获取优势。
(二)政府间财政支出责任的归属要重点关注层级政府实现公共服务的财政能力
在这轮新的“财政事权”划分格局中,必须紧密围绕公共服务标准享受均等化的目标,制定包含公共服务均衡化的主要指标、操作性强的各类公共服务的参照标准,按照公共服务标准的要求把财政支出责任划分给具有相应财政能力的层级政府来承担。即按照公共服务的设备、设施和服务标准的要求,把财政支出责任划归给拥有较高的财政政策的认知、理解、接受、整合、协调能力以及对财政资源实际的运用能力的层级政府承担。
长期以来,我国政府间的财政能力不仅存在着纵向的不均衡,也存在横向的财政能力不均衡,这就为相关财政支出责任的划分增加了不少难题。为了实现全国统一的公共服务标准,一个省辖区与另外一个省辖区对相同的公共服务财政支出责任在各层级政府间的划分格局就会存在不同。譬如,经济发达地区由县来承担某项财政支出责任就能达到统一的公共服务标准,而经济落后地区可能需要省政府来承担财政支出责任才能达到公共服务的相同标准;就是在一个省际内,对于同一公共服务,对于不同地区,各级政府承担的比例也是存在差异的。
效率与公平常常存在冲突,划分政府间财政支出责任,需要根据实际情况予以统筹考虑。
一是以效率的遵从程度来划分政府间财政支出责任,理论的适用范围有时会受到约束,譬如以成本—效益衡量的财政支出的经济效率仅适用于能源生产、运输、娱乐设施等几种准公共服务,而大多数公共服务是很难用财政支出的经济效率来衡量,如国防、公路、教育、公安、环保等。所以,效率遵从理论必须结合公平遵从等相关理论来共同指导政府间财政支出责任的划分。
二是以效率与公平为标准指导政府间财政支出责任的划分,存在着许多细化的原则,这些原则及目标不可能同时运用和达到。对效率遵从性的追求可能会以牺牲公平遵从为代价,反之亦然。
三是在实践中,很难说存在最优的财政支出责任的划分格局,随着政治、经济、制度环境以及成本、技术、居民偏好的变化,被认为的最佳划分也会反复变化,政府应根据我国的政治、经济及社会基本状况对财政支出责任划分中的效率遵从性及公平遵从性做出重新定义,以及对不同的标准确定不同的权重。
责任编辑 雷艳
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