时间:2020-02-11 作者:邹骥|陈济|钟洋 (作者单位:国家应对气候变化战略研究和国际合作中心)
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摘要:
绿色气候基金(GCF)是实现全球气候治理、开展气候变化国际合作的重要资金工具。《联合国气候变化框架公约》明确规定发达国家应为发展中国家应对气候变化提供资金支持,由2010年坎昆会议决定建立的GCF是《公约》下资金机制的两个运营实体之一,也正是发达国家履行《公约》义务向发展中国家提供资金支持的主要窗口。GCF的重要性也得到了二十国集团(G20)的认同。今年第二次G20财长和央行行长会议联合公报在谈及气候资金问题时着重强调了GCF作为《公约》资金机制运营实体的重要性,支持基金通过业务战略规划,并呼吁继续努力扩大基金的业务规模。这显示了G20对GCF的共识和对其业务进展的认可,给这个正处在起步阶段的基金注入了新的政治支持能量,为构建全球气候资金治理机制提供了最新的政治推动力。
截止到2016年2月,42个国家陆续承诺向GCF注资约103亿美元。经过了5年多的建章立制,2015年11月GCF正式批准了8个项目,资金承诺额1.68亿美元。2016年基金的项目审批目标更将达到25亿美元,用以支持更多发展中国家,支持更广泛的应对气候变化行动。与很多...
绿色气候基金(GCF)是实现全球气候治理、开展气候变化国际合作的重要资金工具。《联合国气候变化框架公约》明确规定发达国家应为发展中国家应对气候变化提供资金支持,由2010年坎昆会议决定建立的GCF是《公约》下资金机制的两个运营实体之一,也正是发达国家履行《公约》义务向发展中国家提供资金支持的主要窗口。GCF的重要性也得到了二十国集团(G20)的认同。今年第二次G20财长和央行行长会议联合公报在谈及气候资金问题时着重强调了GCF作为《公约》资金机制运营实体的重要性,支持基金通过业务战略规划,并呼吁继续努力扩大基金的业务规模。这显示了G20对GCF的共识和对其业务进展的认可,给这个正处在起步阶段的基金注入了新的政治支持能量,为构建全球气候资金治理机制提供了最新的政治推动力。
截止到2016年2月,42个国家陆续承诺向GCF注资约103亿美元。经过了5年多的建章立制,2015年11月GCF正式批准了8个项目,资金承诺额1.68亿美元。2016年基金的项目审批目标更将达到25亿美元,用以支持更多发展中国家,支持更广泛的应对气候变化行动。与很多现有国际金融机构相比,GCF的治理较多考虑了服务履行《公约》的需要,基金的董事会是由同等数量的发展中国家和发达国家代表组成,决策机制则沿袭了《公约》的协商一致原则。在这样的机制下,发展中国家的诉求可望得到更多的反映。2015年底达成的《巴黎协定》对2020年后应对气候变化的国际合作机制做出了安排,也明确要求包括GCF在内的《公约》下资金机制继续服务于《巴黎协定》,这又给GCF在未来全球气候治理中扮演重要角色提供了广阔的空间。
全球气候治理发展的一个最新特征就是,大国在其中客观上所扮演的领导作用不但存在而且日益突出,这也具体反映到全球气候资金的治理中。作为全球经济治理的大国集团,G20由20个重要的发达和发展中经济体构成,人口约占世界的2/3,GDP占90%,贸易额占80%。而从全球气候治理角度看,G20成员国2014年能源相关二氧化碳排放量占全球的88.9%,二十国均为《公约》缔约方,也可以代表《公约》下不同谈判集团的观点与诉求。G20成员国是推动各方成功达成《巴黎协定》的主要力量,除沙特外的所有G20成员国也已在4月22日签署《巴黎协定》,继续为《巴黎协定》的落实注入政治推动力。尽管G20成员国在气候谈判中的很多具体问题上存在较大的差异,但都致力于加强气候变化领域的国际合作,不断提高行动力度,帮助发展中国家应对气候变化,这为G20在全球气候资金治理发挥作用奠定了政治基础。
作为世界大国领导人就主要宏观经济政策展开非正式对话的重要国际论坛,G20旨在就世界经济可持续发展的趋势、形势判断和战略选择形成共识。应对气候变化问题本质上是发展路径选择与创新的问题,与经济发展进程的基本面和主流经济政策有着千丝万缕的密切联系,只有在全球和国别经济发展进程和战略政策的主流纳入气候变化的考虑,才能真正对全球绿色低碳转型形成有效的全局性的系统影响。因此,在G20这样的论坛上设置气候资金的议题既是对联合国气候公约进程的补充、支持,也是其题中应有之义。如果能够在G20论坛上就气候资金问题形成共识,势必将对促进《公约》进程和落实《巴黎协定》产生重要的影响。
中国在全球气候治理中发挥着越来越重要的作用。不仅仅表现在联合国气候谈判这一主进程中,也表现在与该主进程互补的其他国际论坛和进程之中。巴黎会议后,中国抓紧利用东道国身份推动G20为《巴黎协定》的实施进一步注入强劲政治动力。中国协助G20气候资金研究小组联合主席于今年1月举办小组第一次会议,并在第二次小组会议上就中国在气候战略和政策制定、气候资金、有效利用私营部门资金等问题介绍了中国的经验。尽管发达国家试图模糊气候资金的概念,将“发达国家提供资金”改为“各国共同动员资金”,但在中国等发展中国家推动下,小组仍将发达国家如何提供资金以及如何提高资金的透明度作为重点研究内容。中国还推动G20于4月7日发布首份二十国协调人会议关于气候变化问题的主席声明,肯定了G20对推动达成《巴黎协定》的积极作用,表达了G20将推动落实《巴黎协定》的决心,进一步明确了G20对应对气候变化国际合作的支持。
第二次G20财长和央行行长会议公报中有关气候资金的内容正是对G20支持应对气候变化国际合作的具体体现。除号召各方及时实施《巴黎协定》外,公报一是重申了发达国家向发展中国家提供资金的义务,体现了G20就发达国家不断提升资金动员力度以帮助发展中国家应对气候变化提出了要求;二是肯定气候资金监测和透明度问题的重要性,反映了G20对建立和完善资金透明度体制、监测和核算发达国家资金承诺落实情况的支持;三是对GCF最新通过的首份战略计划予以了肯定。根据计划战略愿景,GCF今后将通过落实《巴黎协定》,重点推动向低排放和气候变化适应型发展路径转型。
GCF刚刚开始运行,未来将面临更多更复杂的困难和挑战,G20的支持无疑将为GCF完成万里长征第一步后的征程提供坚强的政治保障。按照发达国家在哥本哈根会议上的承诺,在2020年动员的气候资金规模应达到每年1000亿美元。根据巴黎会议的有关决定,发达国家在2025年前应尽快拿出为发展中国家在1000亿美元的基础上增加资金规模的具体方案。GCF现有资金规模与发达国家的出资承诺还有很大差距,与发展中国家实际资金需求的差距更大。GCF如何尽可能及时获得发达国家承诺的资金、如何有效撬动来自私营部门等其他资金满足发展中国家的资金需求将决定其是否能胜任《公约》资金机制的职能。
中国应是全球气候资金治理机制积极的参与者、建设者和获益者,可以与其他G20成员国共同努力,推动GCF切实有效发挥《公约》资金机制的作用。中国可以在如下几个方面做出直接具体的贡献:一是利用GCF董事会成员的地位,在规则制定和项目选择决策过程中直接代表发展中国家的利益。二是中国在国际合作项目开发和执行方面熟悉国际规则,资金利用效率高,项目的示范效应、可复制性强,积累了丰富的经验,可以通过多种渠道与广大发展中国家分享,帮助他们提高获取GCF资金支持的能力。三是中国也已经向国际社会庄严宣布了若干为南南合作提供技术资金支持的重大举措,例如气候变化南南合作基金等。下一步可以考虑探索恰当有效的方式,在坚持《公约》原则和《巴黎协定》条款的政治前提下,实现南南合作资金与GCF资金的务实协调与合作,最终落实对发展中国家的资金技术支持。四是积极开发具有示范意义的项目,这不仅仅是体现中国作为发展中国家根据《公约》原则和《巴黎协定》所享有的合法权益,更是对GCF在支持减缓与适应气候变化效果、提高项目支持成功率等方面的示范贡献。中国应当有这个自信和担当。获得资金支持的规模和效果固然重要,但更加重要的是通过申请获取GCF的项目资金支持的过程,加强与GCF在机制、信息、知识、理念、实践等方面的互动,进而通过项目示范,促进国内和发展中国家的低碳转型。中国从供给与需求两个方面都有深度介入GCF的必要和可能。
责任编辑 黄悦
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