时间:2020-02-11 作者:启岩
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摘要:
气候资金(Climate Finance)问题是气候变化国际谈判与合作的核心要素,也是有助于发展中国家维护自身权益和平等参与国际治理的“共同但有区别的责任”原则能否得以维系的重要晴雨表。国际社会在不久前举行的联合国气候变化巴黎大会上就气候资金问题达成了新的共识,发展中国家如何获取资金支持被确定为未来全球应对气候变化合作进程中的核心要素。在国际社会持续推进应对气候变化合作的大背景下,厘清气候资金问题的历史经纬及其要义,对包括中国在内的广大发展中国家深度参与全球气候治理及发展合作具有重要意义。
气候资金问题源于发达国家和发展中国家不同的历史责任和应对气候变化能力。应对气候变化涉及全球道义和福祉,各国均需积极参与。但由于历史累积排放量和发展水平不同,发达国家和发展中国家应对气候变化责任和能力差别显著。《联合国气候变化框架公约》以及《京都议定书》据此将缔约方按照发达国家和发展中国家进行了严格划分,“南北之分”和“共同但有区别的责任”成为应对气候变化国际进程中最基本的利益格局和指导原则。上世纪90年代...
气候资金(Climate Finance)问题是气候变化国际谈判与合作的核心要素,也是有助于发展中国家维护自身权益和平等参与国际治理的“共同但有区别的责任”原则能否得以维系的重要晴雨表。国际社会在不久前举行的联合国气候变化巴黎大会上就气候资金问题达成了新的共识,发展中国家如何获取资金支持被确定为未来全球应对气候变化合作进程中的核心要素。在国际社会持续推进应对气候变化合作的大背景下,厘清气候资金问题的历史经纬及其要义,对包括中国在内的广大发展中国家深度参与全球气候治理及发展合作具有重要意义。
气候资金问题源于发达国家和发展中国家不同的历史责任和应对气候变化能力。应对气候变化涉及全球道义和福祉,各国均需积极参与。但由于历史累积排放量和发展水平不同,发达国家和发展中国家应对气候变化责任和能力差别显著。《联合国气候变化框架公约》以及《京都议定书》据此将缔约方按照发达国家和发展中国家进行了严格划分,“南北之分”和“共同但有区别的责任”成为应对气候变化国际进程中最基本的利益格局和指导原则。上世纪90年代,为使发展中国家与其共同应对气候变化,发达国家在同意率先采取强制减排行动的同时,承诺为发展中国家自主采取应对气候变化行动提供资金、技术和能力建设支持,“气候资金”概念由此而生。
《公约》4.3条和11.1条就发达国家向发展中国家提供资金做出了明确规定,其主要内涵包括:(一)发达国家为发展中国家提供“已经到位”的资金(finance或financial resources),而非“动态”的融资或筹资(financing)过程;资金应具“新的、额外的”和“充足、可预测”特点;(二)发展中国家是否采取应对气候变化行动及行动力度如何取决于发达国家“是否出资”或“出资多少”;(三)确定《公约》资金机制并建立运营实体,发达国家通过《公约》资金机制运营实体切实出资。发达国家应建立资金分摊机制,所提供的资金应为公益性突出的“赠款或其他优惠资金”。但《公约》未对气候资金“新的、额外的”等特性及如何对发达国家出资情况进行核查与统计等做出明确、具体的规定,这为日后发展中国家督促发达国家履行出资责任造成了困难并留下隐患。
气候资金的概念和内涵随着国际发展和治理格局的深刻调整不断发展演变,并经历了不同阶段。
(一)《联合国气候变化框架公约》诞生和生效(1990年至1994年):发达国家急欲推动气候变化国际合作,同意承诺出资。这四年是国际气候谈判最高效的时期,《公约》1994年正式生效体现了各方极高的政治智慧,为今后应对气候变化国际合作进程打下了良好基础。关于资金的规定和原则是《公约》的主要亮点,发达国家据此承诺为发展中国家提供资金支持极大激励了后者参与全球应对气候变化努力的决心,成为当时全球气候治理进程中最为重要的推动力量之一。发达国家在资金问题上采取了系列积极举措,其中包括推动成立全球环境基金等为发展中国家提供气候资金支持的专门资金机构。
(二)《京都议定书》诞生和生效(1995年至2005年):气候变化国际合作遭受挫折,发达国家开始淡化出资责任。作为《公约》进程下第一个具有法律约束力的成果,《京都议定书》以“自上而下”的方式明确了发达国家2000年至2020年率先量化减排的模式,没有对发展中国家规定减排指标,是“共区”原则的具体体现。资金问题在《议定书》下也得到相应安排和推进,其中包括建立以清洁发展机制(CDM)项目产生的核证减排量收益、发达国家捐款等为主要资金来源的适应基金及气候变化特别基金和最不发达国家基金。上述基金作为《公约》资金机制运营实体或机构,为发展中国家开展适应气候变化等活动提供了一定的资金支持。
但随着新兴经济体崛起及其经济总量、温室气体排放规模不断扩大,两大阵营的利益格局出现松动,发达国家要求发展中国家承担更多责任的诉求日趋强烈。美国等发达国家开始反思其参与《公约》进程“是否划算”,并最终宣布拒绝核准《议定书》。欧盟等也蓄势淡化“共区”原则并联合其他发达国家启动“发达国家与发展中国家共同减排”的新的进程。随着气候变化国际合作陷入低谷,资金问题也悄然发生变化。发达国家开始弱化资金责任,不愿因出资突出自身气候责任。
(三)巴厘路线图进程(2005年至2010年):发达国家做出具体量化出资承诺,但不予切实落实。为挽救国际气候合作进程,各方在2007年底巴厘缔约方会议上同意建立“巴厘路线图”并确定了五大谈判构件(共同愿景、减缓、适应、资金和技术),资金问题成为“巴厘行动计划”核心要素。随着各方在巴厘路线图进程中对气候变化问题认识的不断加深,资金要素地位不断凸显,发展中国家获得开展应对气候变化资金支持的需求更加紧迫。在美国重返国际气候进程后,发达国家开始极力推动2020年后发展中国家和发达国家“共担责任、共同减排”的新的气候制度安排。为缓解压力,发展中国家把资金问题作为谈判重要筹码,要求发达国家首先承诺履行资金责任后再谈2020年后共同减排,资金问题在巴厘路线图谈判中受到空前关注。经各方在谈判中反复折冲,2009年气候变化哥本哈根会议和2010年坎昆会议就发达国家如何履行资金责任通过一系列决定:一是发达国家承诺“到2020年为发展中国家应对气候变化每年动员1000亿美元”的长期资金目标;二是发达国家承诺2010—2012年提供300亿美元快速启动资金;三是成立“绿色气候基金”作为《公约》资金机制新的运营实体;四是要求发达国家在《公约》下通过“国家信息通报”和资金常设委员会等报告资金提供情况,加强气候资金透明度。
发达国家首次就气候资金做出量化承诺体现了发达国家在气候变化国际合作进程中的历史责任,但相较《公约》关于资金问题的规定与原则,发达国家履行资金责任的诚意和行动出现较大倒退:一是弱化资金确定性,将“提供”(provide)资金变为“动员”(mobilize)资金;二是在资金来源上“偷梁换柱”,提出资金可源自“公共和私营部门、多边与双边及替代性资金”等多种渠道,强化私营部门和创新性资金作用,淡化通过财政预算出资的责任,同时利用《公约》未对气候资金“新的、额外的”特性做出明确规定,执意将其通过官方发展援助等渠道提供的传统援助资金贴上气候标签计入气候资金总量。三是缺乏实际行动,拒绝提出落实长期资金承诺的“清晰、透明”的路线安排和具体计划。发达国家还于2008年推动成立由其主导的《公约》外资金机构——气候投资基金,充分体现了其摆脱《公约》约束、另起炉灶解决资金问题的诉求。
(四)德班平台进程(2011年至2015年):气候资金概念不断演变,发展中大国面临出资压力。2011年联合国气候变化德班会议决定设立“加强行动德班平台特设工作组”,开启关于2020年后适用于包括发展中国家在内的所有缔约方的强化行动安排的新谈判进程。为确保自身在2020年后气候制度安排中占据主动,推动发展中国家与其共同减排甚至采取比其更为激进的减排措施,发达国家在谈判中试图抛开《公约》,极力弱化“共区”原则,推动取消发达国家和发展中国家区分。资金问题成为发达国家在谈判中弱化发展中国家和发达国家“两分法”和“防火墙”的突破口,并呈现出以下特点:一是气候资金概念发生演变。发达国家和部分发展中国家背离《公约》对气候资金的定义,强调各国应共同融资应对气候变化,私营部门和多边开发机构等应发挥重要作用。二是资金问题成为发达国家压制发展中国家采取强化减排行动和推行于己有利的发展理念的工具。发达国家在对自身资金责任与承诺虚与委蛇的同时,要求发展中国家通过加大财政投入和投资、采取“征收碳税和建立碳交易体系”等碳定价政策、取消化石燃料补贴、推进绿色金融等筹集更多资金支持“深度去碳化”行动。三是对发展中国家进行分类。发展中大国面临出资压力,中国等“具有出资能力的国家”(Parties in a position to do so)被要求通过绿色气候基金、南南合作等为其他发展中国家提供资金支持,并放弃自身使用国际气候资金的权利。
国际社会在气候变化巴黎大会上就气候资金问题达成新的共识,气候资金在《巴黎协定》中被赋予新的内涵,但依然充分体现“共区”原则。切实落实《巴黎协定》有关气候资金的规定将有利于推进全球应对气候变化合作进程。《巴黎协定》旨在对各方2020年后强化应对气候变化行动做出框架性安排,开启“自下而上”的减排模式,通过基于各方自主决定的贡献并辅之以五年定期更新和盘点机制来构建新的国际气候治理体系。在国际经济治理体系中依然处于劣势的发展中国家愿在2020年后与发达国家共同采取强化减排行动,但其要求2020年后气候治理体系仍要体现发达国家和发展中国家区分,其中如何落实对发展中国家的资金支持是体现“共区”原则的关键指标。经发展中国家极力争取,《巴黎协定》规定发达国家继续承担《公约》下的向发展中国家提供资金支持的义务,并定期报告出资情况;鼓励其他国家自愿出资和自愿报告出资情况;发达国家继续带头动员气候资金,并确保资金规模超越先前努力。《巴黎协定》所附决定还督促发达国家提高2020年前出资力度与规模,并为如何实现“至2020年每年为发展中国家提供1000亿美元资金”制定具体路线图。《巴黎协定》以法律形式确定了发达国家的出资义务,同时明确发展中国家不承担出资义务,提供的支持完全出于自愿,体现了“共区”原则和公平正义,有助于激励发展中国家采取行动应对气候变化。
气候资金问题关乎发展中国家在国际气候和经济治理进程中的地位,发展中国家宜妥为应对和处理。《巴黎协定》虽已达成,但其后续谈判仍将持续。围绕相关谈判,各方博弈将更趋深入。借口世情已发生深刻变化、很多发展中国家经济和排放水平都已远超发达国家,发达国家将继续极力推动取消发达国家和发展中国家区分。“共区”原则内涵可能逐步演变,发达国家将继续力推“发达国家和发展中国家区别责任”从泾渭分明“二分法”向各国依据不同国情做出贡献的“自我区分”模式发展,这一趋势在资金问题上表现将更为突出。发达国家在切实兑现2020年前出资承诺及2020年后履行出资责任方面是否能有实质行动仍需拭目以待。与此同时,发达国家在要求各方共同减排的同时,将继续要求“有出资能力的发展中国家”与其承担出资义务。
针对上述情况,发展中国家在积极落实《巴黎协定》的同时,宜在资金问题上继续着力维护“共区”原则。当前世界政治经济格局的主要矛盾仍是南北发展差距,在资金问题上坚持发达国家和发展中国家“二分法”不仅可明确发达国家在气候变化问题上的历史责任和提供支持的义务,还可确保发展中国家在经济、气候治理中获得公平的发展机会和必要的发展空间。发展中国家仍面临艰巨发展与减贫挑战,不能也不应承诺与其自身发展阶段不相符的气候资金责任,宜在资金问题上继续据理力争,坚持发达国家在资金问题上是“第一责任方”和“最有能力者”,要求其切实弥补2020年前出资缺口并在2020年后继续承担出资责任。
责任编辑 黄悦
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