在政策推动下,各地城市地下综合管廊工程如雨后春笋般地开工建设。但是笔者通过实地调研发现,各地对综合管廊工程的总造价形成机理、工程费用承担主体、要不要控制总造价、怎么控制总造价等问题各有理解、莫衷一是。PPP模式下建设的城市地下综合管廊,由于表面上的投融资主体是社会资本方,因此有人认为该综合管廊工程费用是由社会资本方承担的。但是无论社会资本方在PPP项目上的总投资额多大,其全部的建设投入(包括运营管理费和合理的投资回报)都将会在政府授予的特许经营期内通过使用者付费和政府的可行性缺口补贴收回去,所以该综合管廊工程费用的承担主体还是政府。既然如此,政府当然要对工程进行造价控制。如何实现综合管廊工程投资控制?笔者认为应从以下方面着手:
(一)制定相对合理的综合管廊建设标准并有效执行
《城市地下综合管廊工程规划编制指引》第四条给出了编制管廊工程规划的原则,其中包括“因地制宜、适度超前”。由于综合管廊工程的设计寿命长达100年,因此对一个百年工程怎么把握“适度超前”的确是一个难题。目前与《综合管廊规划编制指引》相配套的《综合管廊设计规范》还没有推出,这给综合管廊在设计阶段留下了比较大的发挥空间,综合管廊高大上现象自然难免。除了标准欠缺外,目前综合管廊过分强调安全而出现三仓、四仓的断面设计也是项目投资大幅增加的原因之一。根据工程量核算,每增加一个仓体,其土建及附属设施造价就要提高20%—25%,并且相对来说多仓结构的廊道还弱化了运营期管廊的集约化管理功效。另外,由于国家大力提倡发展城市基础设施,同时还有利用投资拉动经济增长的意图,于是各级政府也会不自觉地加速推动单体项目向高大上方向发展,毕竟这样的项目既是业绩也是政绩。因此,需要规范标准体系、突破技术瓶颈、消除狂热盲动,以科学的态度量度综合管廊适宜的造价构成,在项目前期就把节约每一分钱的意识贯彻到综合管廊的诸多设计环节中,以注重设计为根本,取得降低综合管廊工程造价的前端效果。
(二)把握恰当的政府采购时机
所谓恰当时机就是看综合管廊工程在具备什么样的设计成果时展开社会资本采购。对于一般的工程建设项目,项目发包招标可以根据不同设计阶段产生的设计成果来组织实施,通常有以下三种情形:一是在项目概念设计或可行性研究设计提交成果并被业主接受后,由业主主张实行工程总承包招标。二是在项目完成初步设计后,由业主组织的采购招标。三是在业主单独委托施工图设计并交付图纸后,再行建筑与安装工程施工和项目装备采购招标。上述三个不同时段所对应的工程招标,其最终形成的合同价会有较大的差别。第一种显然会是价格最高的采购,第二种居中,第三种表面上看起来合同价可能最低,但是业主须付出繁重的管理劳动,且一旦管理失调,最后的结算价可能会高于前者。
PPP模式下的综合管廊项目说到底还是一项建设项目,符合一般性工程项目管理特征要求,不同点在于两个方面,一是这类项目为市政公共基础设施,项目业主是地方政府或政府指定的实施机构。二是采用了公私合营的方式共同建造并运营项目。正是因为PPP项目以上的两个特点,使得其在政府采购的时点安排上出现特有的现象。目前更多的情况是政府部门对风险的认识存在一种误区,即担心将对于项目绩效具有决定性作用的设计环节交给社会资本可能会导致项目出现不可控制的风险,认为政府方对某项工作的控制力越强其承受的风险就越低,所以大多是在完成施工图设计后才将项目主导权交予社会资本,也就是上述第三种类型的招标。殊不知,这样的做法实际上是将设计风险留存了下来,政府部门失去了利用社会资本的技术和经验优势以及在竞争环境下鼓励创新的机会,在设计风险发生后还需承担潜在缺陷风险、绩效风险、技术落后风险、升级风险等次生影响所带来的损失。PPP模式的主要优点之一是可以使社会资本更多地参与到项目中,以提高效率,降低风险。社会资本适时参与到城市地下综合管廊项目的设计和建造准备等前期工作中来,不仅可以降低社会资本本身的投资风险,而且能将社会资本在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来,有效地实现对项目建设的控制。所以政府采购的最佳时机应该安排在综合管廊初步设计完成并通过审查之后。
(三)采用适宜的发包方式保证实现总价控制
通过前面的分析,综合管廊工程适宜政府采购的时机是在完成项目初步设计之后。但是在这个阶段进行采购又会有多种方式选择,那么采取什么样的发包形式最有利于项目的总价及质量、进度控制呢?从调研的情况来看,各地发包形式各异,采用较多的是将施工图设计单独拎出来由政府实施机构进行设计招标(该过程似乎并没有把设计方当做社会资本),真正纳入社会资本招标的是施工和运营管理(其中部分管线工程还不在包件之内),给人总的印象是多头、分散。就PPP项目对社会资本的合作要求而言,它需要有足够的能力提供设计、建造、运营及融资等全方位服务,这一特征较好地匹配了工程总承包的发包要素,只是在此基础上添加一项融资功能。综合管廊作为一个内部包含诸多管线并具有连续生产运营特点的线性工程设施,具有普通工业设施建设过程中的土建、设备及大宗材料采购、安装、调试等全套工程内容,极具实行总承包的要件。所以如果在完成项目的初步设计后进行社会资本招标,那么综合管廊工程是非常适合采用工程总承包+融资形式发包的建设项目,果真如此实施的话,则可以综合管廊初步设计概算价为参照,实行总价包死,利用公开竞标程序选择社会资本方。总价包死的工程总承包合同为实现综合管廊投资控制提供了基本法律保障。
责任编辑 刘慧娴