2016年5月30日财政部和发改委联合发布《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》，针对当前PPP实践中出现的各种问题，以要求各地稳妥有序推进PPP工作、进一步加强协调配合、扎实做好PPP项目前期工作、建立完善合理的投资回报机制、着力提高PPP项目融资效率、强化监督管理、加强PPP项目信息公开为主要内容进行了明确说明。

《通知》体现的新要求

（一）加强协调配合，保证PPP项目操作在统一标准下顺利实施。财政部为了化解地方债务压力，偏向于将存量项目通过PPP模式分解处理，而发改委主管新项目审批，对资金后续偿还关注相对较少，因此前期两部委由于利益诉求不同，在PPP立法、指导意见、项目认定、推介等方面出现各自为政的情况。对此《通知》指出“各地要进一步加强部门间的协调配合，形成政策合力”、“对于涉及多部门职能的政策，要联合发文；对于仅涉及本部门的政策，出台前要充分征求其他部门意见，确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力”，最终保证PPP项目操作有统一的标准，从而积极推动政府和社会资本合作的顺利实施。

（二）做好PPP项目前期工作，确保PPP项目具有可实现基础。根据财政部搭建的全国PPP综合信息平台，截至2016年3月31日，全国各地共有7721个PPP项目纳入综合信息平台，总投资为8.78亿元。其中，处于识别、准备、采购阶段的项目共计7352个，投资额为8.26亿元，分别占入库项目总数和总投资额的95.2%和94.1%，而处于执行阶段的项目仅369个，投资仅为5138亿元，分别占入库项目总数和总投资额的4.8%和5.9%。PPP项目落地难的原因之一就是地方政府为尽快化解债务压力，在项目推出时不顾项目是否适合PPP模式，只重数量不重质量，忽视项目的前期工作，最终导致大部分项目无法真正落地实施。针对此问题，两部委提出要做好PPP项目前期工作，在制定PPP项目计划和方案时，就必须进行全方位、有深度的可行性研究，选择条件成熟、适合采用PPP模式的项目进行推介，从而保障真正意义上的PPP项目具有可实现的基础。

（三）建立完善合理的投资回报机制，防范政府过度让利。由于地方政府缺乏对投资回报的长期判断或低估投资回报价值，因此在推进PPP项目时，仅着眼于短期利益，对社会资本方给予了“过度让利”；同时，由于地方政府缺乏项目管理经验，在项目实施过程中也存在着资金使用效率低等问题；此外，还存在着“为推而推”、“快上多上”的问题，加大了政府财政支出规模。为解决上述问题，《通知》要求建立完善的投资回报机制，实现确定“合理”的价格和收费标准，采用“适当”和“合适”的模式，“充分”挖掘PPP项目后续商业价值，“防范”政府过度让利。

（四）着力提高PPP项目融资效率，解决PPP项目融资难、融资成本高等问题。目前商业银行直接以贷款形式参与PPP项目的资金并不多，主要都是以产业基金的形式参与，基本上都是“名股实债”的债性融资工具，与PPP强调的社会资本主导投资运营、提高服务效率质量原理目标并不契合。而银行不直接对PPP项目融资的一个重要原因在于PPP项目大多涉及基础设施建设和公共服务领域，融资周期较一般工商企业贷款更长，而商业银行则主要是以中短期贷款为主，银行面临着期限错配的问题，且早期PPP项目没有存量资产和现金流也制约了商业银行贷款的审批。而政府在推动PPP项目成型的过程中，为确保PPP项目的实施，采取了过高补贴或定价等方式对社会方资本，推高了政府的融资成本。针对目前PPP项目融资难、商业银行明股实债参与PPP的现状，《通知》要求“各地要降低融资成本”、“避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资”，希望达到改善PPP融资难的问题。

（五）强化监督管理，给予社会资本合理收益，监督政府方履约，保证PPP项目顺利有序的推行。目前城镇化处于快速推进期，城镇化建设对资金需求巨大，PPP模式作为撬动社会资本的高效方式，在各项政策的推动下，被地方政府大力推崇，使得市场上推出的PPP项目规模很大，涉及领域很广。但由于国内PPP模式投资回报机制不成熟，存在PPP前期投资规模大但回报周期长、部分项目收益水平较低、政府与社会资本方合作缺乏信任、社会资本方存在对政府履约能力质疑等矛盾，导致推行困难。为保障PPP项目更好地实施，《通知》要求加强监督管理，在保障社会资本方获得合理收益的同时，也要加强对政府方履约行为的监督，使两者实现激励相容。

（六）加强PPP项目信息公开，秉承公平参与原则，避免在合作过程中出现国有资产流失、利益输送等问题，从而实现公共利益最大化。由于PPP项目的合作方是政府与社会资本，在PPP项目推行过程中坚持公开透明、阳光操作的原则，将会使社会资本的参与公平，也将尽快杜绝政府方出现国有资产流失和与社会资本的暗箱操作、利益输送等。PPP项目信息公开将使项目实施过程中的每一个环节都受到公众的监督，从而达到公共利益的最大化。

进一步做好PPP工作的相关建议

虽然自2014年以来发布了多项PPP相关政策，但由于PPP模式在我国处于发展初期，从政策和实施层面来看，仍缺乏实质性政策引导。为实现PPP项目的快速和顺利推行，建议在以下方面继续加强对PPP项目的引导：

（一）加强PPP项目前期工作，政府方应加强项目前期可行性研究，委托专业机构编制实施方案，严令各利益相关方进行充分论证确保项目的可操作性，杜绝“伪PPP”项目入库。PPP项目前期的论证可辨别项目是否适合PPP模式，防止出现“伪PPP”项目入库却难以落地等浪费人力、物力、财力的现象发生，因此在项目发起阶段（包括明确需求、制定评估方案、可行性研究、征询意见和确定决策文件等阶段）就要对项目进行严格审查，确保选择的项目符合区域规划要求，同时可以征询监管方、专家，甚至终端用户的意见，全面预测市场风险，以保证项目收支平衡，并可委托专业机构编制实施方案，确保项目的可持续开展。

（二）政府和社会资本双方均需重视通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利，合同内容要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率，同时要预留调整和变更空间。PPP合同是保障项目成功运营的核心要件。从地方政府角度来看，订立的合同要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率，要详尽责任分担、收益分享、风险分摊、项目监督等多方面的内容；从社会资本角度来看，合同订立要预留调整和变更空间，根据市场环境和项目的变更设定动态调节机制，保证社会资本的收益率。从不同类型项目合同订立的特殊性来看，准经营性项目合同的订立要充分详尽市场因素变化所导致的社会资本收益率降低的弥补机制，保证社会资本的回报率；经营性项目的合同订立要避免政府对市场干预导致投资回报率的下降，政府应弥补对干预过程中所导致的正常收益的损失。公益性项目的合同订立中双方应明确落实付费来源，对政府购买机制做出详尽约定，并制定违约处罚机制，保障政府方履约。此外，要对政府和社会资本方未能履约时的惩罚和补偿方式进行约定，从而对双方履约形成合同约定。

（三）政府方和社会资本方均应遵循契约精神。地方政府应合理制定预算管理、补贴制度、运营监管、绩效考核、价格调整等方面条款；同时要充分履行项目监督职能，在项目运行过程中要避免因缺乏监督导致的资产过度使用。社会资本应严格按照合同要求，按时履行项目出资、建设、工程质量、工程进度、运营管理及项目移交等方面的承诺。

（四）通过完善PPP项目评价体系、委托第三方机构展开对PPP项目的评价与监督。在评价监督方面，应继续完善PPP项目评价体系，并委托第三方机构开展对PPP项目的监督。PPP项目评价体系的完善，应重视实践项目的数据积累，为管理部门制定可靠的计量模型，将不同区域的差异化因素纳入模型考量，更多地将定性评价转变为定量评价，PPP项目的评价结果更多通过数据反映；此外要选择第三方机构展开PPP项目的监督评价，并将评价结果通过公开渠道发布，接受社会监督。

（五）在损失分担方面可以引入保险机制，应把握由对风险最有控制力的一方控制相应风险、风险和收益对等、重大风险共同分担及保障公共服务原则，按照原则进行风险分担。在损失分担方面可以引入保险机制，采取社会化的风险分散与转移方法降低项目风险，通过保险合同将风险转嫁给保险公司。首先，要由对风险最有控制力的一方控制相应风险，当一方对某一风险能更好地预见并且具备较强控制力时，由其控制相应风险是经济且相对合理的，如经营性风险造成的损失原则上应由社会资本方承担；其次，风险和收益要相对等，如果一方是某项风险所获得利益的最大受益者，则其也应是该风险损失的主要承担者；第三，如果合作双方出现违约情形，造成违约现象的违约方应承担相应损失；第四，要做到重大风险共同分担，非因合作双方的原因，发生定约时难以预料的重大风险，双方均未受益，且均无法单独承担，双方可通过协商进行分担，如出现政治风险或自然灾害风险等不可抗力造成的损失，应该双方共同承担；最后要保障公共服务供给，一般适用于社会资本方经营损失过大的情况，政府方应给予社会资本方最低限度的支持，保证社会公共服务供给维持在正常水平。

责任编辑 韩璐