对水资源征税，意味着我国水资源保护性立法工作进入了新的里程碑。对水资源征税，符合权力依据，具有理论依据，满足现实依据，能够通过消费效应、投资效应、产业效应和政府间治理关系效应，引导水资源的节约集约利用，有助于贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。

我国水资源保护历程

1989年，我国出台了《环境保护法》，提出合理开发、有效利用、节约保护水资源和防治水害的措施，奠定了水资源循环持续利用的法律基础。进入二十一世纪，我国不断推进水资源保护的立法工作，2002年颁布《水法》，2006年颁布《取水许可和水资源费征收管理条例》，2008年颁布《水污染防治法》，随后，国务院及所属部门颁布了60多件水行政法规和政府规章，各省、市、自治区先后出台了300余件地方性法规和政府规章，形成了水资源保护的系统法律框架。

2013年，党的十八届三中全会《决定》提出加快资源税改革，明确要坚持使用者付费、污染付费原则，逐步将资源税扩展到各种自然生态空间。2016年7月1日，资源税改革全面推进，河北省作为试点省份，开始对地表水和地下水开征资源税，税收进入水资源的保护领域发挥作用。

水资源征税的理论分析

（一）地租理论。由于水资源的稀缺性及其一定时期内的不可再生性，水资源供给无法增加，因此产生地租。绝对地租包括“级差地租I”和“级差地租II”两部分，级差地租I产生于水资源特有的先天的、自然的优势，该优势使得投入的资本产生超额利润，该利润应归国家所有；级差地租II产生于对占有水资源的连续投资，因提高生产效率、降低生产成本而产生超额利润，对于该利润应以税收手段依级差调节原则对水资源开采者间的级差收入进行调节，以促进开采者间良性竞争。水资源的所有者为国家，国家有权利凭借对于水资源的所有权，对水资源的开采者或使用者征税。

（二）外部性理论。在水资源开采活动中，社会资源配置无法达到最优，存在外部性。在正的外部性情况下，私人边际收益较小的经济主体应获得政府补偿；在负的外部性情况下，私人边际成本较小的经济主体应向政府缴纳税费，以实现资源配置方面的帕累托改进。很显然，对于水资源，仅靠市场的自发调节和经济活动主体的自我约束无法实现其合理利用，因此，政府需要借助税收手段，迫使经济主体注重提升水资源使用效率，促进水资源的可持续利用。

水资源征税的改革建议

（一）试点的节奏安排。我国水资源虽然总量丰富，但是淡水资源匮乏，水资源利用效率低、水污染等问题比较严重，亟待解决。为此，宜及时总结河北的试点经验，扩大试点范围，并适时在全国范围内征收。

（二）试点的税种安排。纵观国际经验，多数国家在征收水资源税费的同时开征水污染税，以达到抑扬有序的治理效果。从长远的角度看，宜调整目前对水污染收费的形式，清费立税，开征水污染税，以约束和监督企业水污染行为，从取水和排水两方面双管齐下保护水资源。

（三）试点的税制要素安排。在纳税人方面，考虑到水资源保护关乎每个公民，为提高水资源利用效率、树立资源保护意识，宜选择对所有使用水资源的主体征税，既应包括企业法人，还要包括居民自然人。在征税范围方面，考虑到我国淡水资源匮乏，宜将所有水体，包括地下水与地表水，河流、湖泊、滩涂、沼泽等水资源全部纳入征税范围。在适用税率方面，考虑到我国各地经济发展的实际情况、居民承受能力，宜实行区别性的弹性税率。在试点的初期，可采用定额税率形式，但宜选择有差别的定额税率形式。从长期看，宜适用有差别的比例税率，区别居民生活用水、商业用水设置税率，并结合取水水源的不同水体、河流的上游或下游、取水目的等因素区别对待。在税收优惠方面，可考虑给予两类对象优惠：一类是城乡公益性服务设施用水和园林环卫基础建设用水等非营业性用水；另一类是绿色环保项目，对于节水技术的研发、使用，应给予优惠。

（四）试点的税权设置安排。本次资源税改革的亮点之一是在统一税政基础上实施适度分权，赋予地方政府确定部分资源税目税率、税收优惠及提出开征新税目建议等税政管理权，水资源税选择河北省先行试点，给予河北省充分的自主权。资源税是地方税体系的重要组成部分，中央统一框架下赋予地方充分自主权，有利于地方政府因地制宜制定政策，更好地发挥地方政府主观能动性。下一步改革中，应坚持这一做法，进一步优化中央与地方的治理关系，为资源税扩大范围改革的全面推进和地方税体系的构建积累经验。

责任编辑 张蕊