时间:2020-02-11 作者:薛钢 茅诗婕 中南财经政法大学
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摘要:
改革开放以来,我国经济实现了跨越式发展,但经济增长很大程度上是以过度消耗资源与牺牲环境为代价的,资源短缺与生态破坏已成经济社会发展的瓶颈。资源税作为调节资源开发与经济发展关系的主要税种,对于合理利用资源、促进环境保护与经济协调发展具有重要意义。自2010年6月1日新疆开始进行石油、天然气资源税试点改革以来,我国资源税制改革明显步入加速期,2014年 12 月1日起实施煤炭资源税改革,自 2015年5月1 日起实施稀土、钨、钼资源税改革。应该看到,前期六种矿产资源的资源税改革采取的是“单兵突进”的改革模式,与十八届三中全会《决定》中“加快资源税改革进程”的要求相比,仍然存在一些问题,此次全面推进资源税改革是按照十八届三中全会要求、全面推进财税体制改革的重要一步。
前期资源税改革存在的问题
(一)改革范围比较狭窄。前期资源税改革,主要是针对三种能源资源和三种矿产资源进行,上述改革范围具有特殊性,尤其是三种矿产资源的选择无论从资源分布区域、矿产经济价值与现有税收规模对于经济、社会的影响是相当有限的。
(二)改革路径比较单一。前期改革路径主要是对特定资源进行“从量征收”改为“从价征收”的计税方...
改革开放以来,我国经济实现了跨越式发展,但经济增长很大程度上是以过度消耗资源与牺牲环境为代价的,资源短缺与生态破坏已成经济社会发展的瓶颈。资源税作为调节资源开发与经济发展关系的主要税种,对于合理利用资源、促进环境保护与经济协调发展具有重要意义。自2010年6月1日新疆开始进行石油、天然气资源税试点改革以来,我国资源税制改革明显步入加速期,2014年 12 月1日起实施煤炭资源税改革,自 2015年5月1 日起实施稀土、钨、钼资源税改革。应该看到,前期六种矿产资源的资源税改革采取的是“单兵突进”的改革模式,与十八届三中全会《决定》中“加快资源税改革进程”的要求相比,仍然存在一些问题,此次全面推进资源税改革是按照十八届三中全会要求、全面推进财税体制改革的重要一步。
前期资源税改革存在的问题
(一)改革范围比较狭窄。前期资源税改革,主要是针对三种能源资源和三种矿产资源进行,上述改革范围具有特殊性,尤其是三种矿产资源的选择无论从资源分布区域、矿产经济价值与现有税收规模对于经济、社会的影响是相当有限的。
(二)改革路径比较单一。前期改革路径主要是对特定资源进行“从量征收”改为“从价征收”的计税方法改革,提高了不可再生资源的使用成本,以实现保护和合理使用资源、减少环境污染等方面的目标。这种采取单一提高一种或两种不可再生资源税负的措施对于要全面实现资源税的区域性财政收入合理化、环境保护成本补偿以及鼓励企业技术创新的目标是比较困难的。
(三)改革目标偏重于税负提高。前期资源税改革的主要目标是增加特定资源税收负担,更加关注于税收收入规模的变化,在其他方面的制度设计存在不明确性。首先,矿业企业更加关注的是企业负担的税费关系以及资源税制设计的合理性,在前期资源税改革中,虽然也强调取消矿产资源补偿费与价格调节基金,但是对于其他规费、基金却难以列其穷尽。税费关系的处理采取一矿一定、单项列明的方式,不利于税费关系的整体规范,存在理论与实践中的争议。其次,作为地方税制的重要内容,前期资源税改革对于地方政府而言,充其量是“增税”的改革,而地方政府更为关注的“扩权”内容并不多见,具体征管层次的“便宜从事”还是受控于“统一规定”,影响了通过资源税改革扩大地方政府税收管理权限,缩小区域财力差异目标的实现。
全面推进资源税改革的主要改变
2016年7月1日全面实施资源税改革与前期改革相比具有明显的不同,具体表现为:
(一)扩大资源税征收范围的思路更加明显。长期以来,现行资源税仅对煤炭、石油、天然气等为代表的具有经济效益的矿产资源征税,旨在调节级差收入,保证资源企业间公平竞争。而面对生态文明建设的需要,对水资源、森林、草场等生态资源的“扩围”改革一直按兵不动。本次改革首次提出在河北省开展水资源改革试点工作,应该是在“扩围”方面迈出了第一步,这是对十八届三中全会《决定》提出的“逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间”的制度回应,也是与国际惯例进行有效对接的第一步。
(二)矿产资源税改革的优化更加合理。一是全面实施矿产资源税“从价改革”。本次改革改变了原先少数矿产资源逐年推出改革的做法,实施了全面改革思路,对21种矿产资源由“从量计征”改为“从价计征”,范围包括铁矿、铜矿、金矿、铝土矿、石墨、石灰石、煤层(成)气、海盐等多项资源品目,基本上涵盖了目前所有的重要矿产资源,有助于全面实现资源税发挥和规范政府在自然资源领域的调节作用,促进资源行业和国民经济的可持续发展。二是优化资源税计税依据。在煤炭、稀土、钨、钼等资源前期改革的基础上,根据不同矿产品深加工程度的不同,以销售的主要形态为依据,将征税对象从传统的原矿扩展到精矿、金锭、氯化钠初级产品上。这不仅更为科学,能更好地适应不同矿产资源的复杂业务形态,也有利于减少征管难度,降低企业纳税成本,明显增加了改革的可操作性。
(三)兼顾资源利益相关者的多重需求。一是正视资源税改革对矿业企业的影响。本次改革明确了在全面实施资源税从价计征的同时,将全部资源品目的矿产资源补偿费费率降为零,停止征收价格调节基金,同时要求取缔各地针对矿产资源违规设立的收费基金项目。对于那些合法合规、确需保留的收费基金项目,明确指出要严格按照规定的征收范围和标准执行。在此基础上,按照改革前后税费平移、总体上不增加企业负担的原则,合理确定从价计征的税率。通过清费立税、税负平移的方式,有助于将政府与企业之间的利益分配关系更加公开、透明,同时也有助于降低改革成本。二是赋予地方政府在资源税改革中的征管权限。赋予资源税征收项目选择权。各省、自治区、直辖市(以下统称省级)人民政府可以结合本地实际,根据森林、草场、滩涂等资源开发利用情况提出征收资源税的具体方案建议。赋予资源税计税方法选择权。对《资源税税目税率幅度表》中未列举名称的其他非金属矿产品,按照从价计征为主、从量计征为辅的原则,由省级人民政府确定计征方式。赋予资源税税率选择权。对《资源税税目税率幅度表》中列举名称的资源品目,由省级人民政府在规定的税率幅度内提出具体适用税率建议,报财政部、国家税务总局确定核准。对未列举名称的其他金属和非金属矿产品,由省级人民政府根据实际情况确定具体税目和适用税率,报财政部、国家税务总局备案。赋予资源税税收优惠选择权。对鼓励利用的低品位矿、废石、尾矿、废渣、废水、废气等提取的矿产品,由省级人民政府根据实际情况确定是否减税或免税,并制定具体办法。
全面推进资源税改革过程中应处理好的几个关系
本次资源税全面改革是践行“五位一体”和“四个全面”战略布局的具体行为。从前期资源税改革的经验分析,资源税改革涉及多方利益相关者的切身利益,要实现创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,在下一步的全面推进过程中,应注意处理好以下几个关系:
(一)资源税改革与其他相关税种改革的关系。首先,由于全面推进资源税改革将普遍实施从价计税方法,虽然在方案中提及要处理好立税清费,但是由于资源税的改革具有及时性,费的清理具有延迟性,从前期资源税改革的情况分析,矿业企业短期内可能会出现税费规模的提升。而且,资源税的从价计征与增值税存在类似性,在这种情况下,结合增值税简并税率的改革方向,建议适当降低矿业产品的增值税税率,以协调资源税与增值税之间的关系。其次,从长期的发展来看,应该建立合理的相对独立的生态环境税费体系,打破生态环境税收与资源税收体系的混合,将生态保护、环境保护的功能试图完全通过资源税改革毕其功于一役,既不可行,也不现实。建议尽快征收环境保护税,与资源税相互配合。
(二)资源税改革与地方财政行为的关系。本次改革中地方政府在征收项目、计税方法、税率与税收优惠等方面赋予了比较宽松的征管权限,与此同时,也应该关注地方政府在资源税管理方面的行为偏好。一方面,防止出现收入规模至上的倾向。尤其在相关税率确认方面,各省财税部门要认真贯彻“合理负担”的原则,兼顾企业经营的实际情况和承受能力,对本地区资源税税源情况、企业经营和税费负担状况、资源价格水平等进行全面调查后确定相关标准并在后期进行合理调整;另一方面,还应该防止税收竞争倾向。由于目前资源产品受制于经济周期,矿业企业普遍面临需求乏力与供给侧调整的压力,资源税负担高低将直接本地区矿产资源的市场竞争能力,对于地方政府采取明显偏低的资源税率也应该予以关注。
(三)资源税改革与矿业权市场化改革的关系。资源税作为政府在自然资源领域发挥调节作用的重要手段,必须建立在市场机制公平竞争的环境下,在这种背景下,不能用资源税改革替代矿业权的市场化改革。全面推进矿业权市场化,即实现以市场为载体、公平竞争环境下的探矿权、采矿权出让、转让和使用机制,有利于实现国家财产收益的公正化和最大化,也有利于探矿权和采矿权的合理配置和长远规划,为资源税的经济调节功能奠定基础。
(四)资源税改革与相关费用使用方式的关系。从现行资源开发中收费、基金项目的使用方向来看,大多数项目具有专款专用的性质,从“立税清费”角度将有关收费、基金进行清理之后,从收入方面实现了规范统一管理,如何在资源税收入的使用方面进行合理的设计与引导,是值得进一步研究的内容之一。如果能够通过合理调整资源税费收入的使用方向,减少资源浪费和对资源的过度依赖,提高资源的利用效率,有助于实现资源的价值补偿;将征收的资源税费等资金用于环境治理和生态恢复,将有助于实现资源的生态补偿;通过征收资源税将税费资金用于鼓励技术创新和新型产业,为矿产区域经济结构升级和经济转型提供政策援助,有助于实现资源区域补偿。
(五)资源税改革与现行资源法规之间协调的关系。我国目前各类资源收费、基金征收制度已经运行了多年,基本内容的法律定位也已经有所明确,也牵涉到相当多的部门利益,按照目前全面推行资源税改革的思路,必然会对于现有法律体系形成冲击,因此,也应该在立法方面对于相关法律规范进行修订与协调。例如《矿产资源法》第5条规定,“开采矿产资源,必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”,本条款在矿产资源补偿费被取消之后就应该进行修改。再例如将水资源等其他资源纳入资源税征收范围的同时,也需要建议相关部门对原有管理条例中的相关条款进行修改。上述法律之间的冲突与协调应该在资源税全面改革实施之后立即进行,而且需要尽快通过人大表决,同时应尽快在资源税暂行条例修订之中体现本次全面改革的思路与内容。
(本文是国家社科基金项目“基于资源补偿视角的矿产资源税费制度改革研究”(编号:14BGL027)阶段性成果)
责任编辑 张蕊
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