时间:2020-02-11 作者:范晓婷 (作者单位:北京市财政局中国证监会北京监管局) 冉鹏 (作者单位:北京市财政局中国证监会北京监管局)
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摘要:
地方政府债务管理是一国财政分级管理的重要内容,受本国的政治体制、财政体制、资本市场和金融机构的完善程度、社会文化传统等因素的影响,各国在地方政府举债权的确定、债务管理机构的设置、债务监管和债务风险处理等方面各有不同。通过比较分析,借鉴成功经验,能为我国的地方政府债务管理提供有益的启示。
目前各国地方政府债务管理的主要模式
(一)市场约束模式。即主要依靠市场自发的力量来对地方政府债务进行管理,中央政府一般不会直接干涉。在这种模式下,地方政府在举债融资方面具有较大的自主权,如有较大的自由决定融资数量、债务投向、借款来源等问题。这种模式的优点是中央政府的干预较少,能够充分发挥地方政府在了解当地居民需求偏好等方面的优势,从而能够提高债务资金使用的效益并且使地方公共资源的配置更有效率。但是市场约束模式的使用是有条件的,即自由和公开的金融市场,有很畅通的渠道获得有关地方政府债务及其偿还能力的信息,没有上级政府对陷入债务危机的地方政府进行援助的预期。由于上述条件比较苛刻,目前大部分国家都不具备实行市场约束模式的条件。从国际上看,仅有美国、法国和芬兰等市场发展比较完善的国家采用市场约束模...
地方政府债务管理是一国财政分级管理的重要内容,受本国的政治体制、财政体制、资本市场和金融机构的完善程度、社会文化传统等因素的影响,各国在地方政府举债权的确定、债务管理机构的设置、债务监管和债务风险处理等方面各有不同。通过比较分析,借鉴成功经验,能为我国的地方政府债务管理提供有益的启示。
目前各国地方政府债务管理的主要模式
(一)市场约束模式。即主要依靠市场自发的力量来对地方政府债务进行管理,中央政府一般不会直接干涉。在这种模式下,地方政府在举债融资方面具有较大的自主权,如有较大的自由决定融资数量、债务投向、借款来源等问题。这种模式的优点是中央政府的干预较少,能够充分发挥地方政府在了解当地居民需求偏好等方面的优势,从而能够提高债务资金使用的效益并且使地方公共资源的配置更有效率。但是市场约束模式的使用是有条件的,即自由和公开的金融市场,有很畅通的渠道获得有关地方政府债务及其偿还能力的信息,没有上级政府对陷入债务危机的地方政府进行援助的预期。由于上述条件比较苛刻,目前大部分国家都不具备实行市场约束模式的条件。从国际上看,仅有美国、法国和芬兰等市场发展比较完善的国家采用市场约束模式。这些国家的共同特点是信用评级制度比较成熟,地方政府的融资成本和融资能力很大程度上取决于其信用评级,这就给予了地方政府在举债融资方面自我约束和管理的动力。
(二)行政控制模式。即主要依靠中央政府对地方政府在债务规模、举借外债、投资方向等方面的限制来对地方政府债务进行管理。这种模式的优点是有利于中央政府对全国债务规模和结构等方面的掌控。但是缺点也是显而易见的:其一是降低了地方政府根据本地区情况进行融资的自主性,不利于发挥其在地区公共资源配置方面的优势;其二是容易使地方政府产生依赖心理,形成事实上的中央政府的隐性担保。在中央政府和地方政府信息不对称的情况下,容易使地方政府产生“道德风险”问题。目前采取这种方式的国家较多,主要有日本、韩国等发达国家以及智利、哥伦比亚、印度等发展中国家。
(三)共同协商模式。即中央政府和地方政府共同确定关于地方政府债务的诸多事宜。中央政府赋予地方政府参与制定国家宏观经济规划、确定全国债务总体规模的权利。在总体计划确定后,再将债务额度分配给各地方政府。这一模式的优点在于充分调动了中央政府和地方政府两方面的积极性,促进了中央和地方之间的对话和交流。最终确定的债务规模不仅体现了中央政府宏观调控的政策目的,也符合地方政府的意愿,有助于地方政府接受并付诸实施。但是这种模式的使用也是需要先决条件的,即中央政府在协商中的谈判能力较强;政府间存在着相互协商和协作的传统;地方政府间的差异不特殊;不存在严重的财政或债务危机等。由于上述条件也较为苛刻,目前仅有澳大利亚、比利时和丹麦等少数国家采用。
(四)法规控制模式。即中央政府主要通过宪法、法律和规章等明确的法规对地方政府的举债融资行为进行控制。通过法规限制的范围较广,主要有政府赤字规模、政府支出、借款的额度、借款的类型以及风险监测指标等。法规控制的优势在于透明度和公平度较高,避免了中央政府和地方政府之间的讨价还价等问题,同时也为中央政府的监管提供了明确而具体的法规依据。这种模式能否成功,不仅取决于法规的制定,更取决于中央政府对于地方政府的监控能力。如果中央政府对地方政府的违规行为缺乏有效的惩罚和督促措施,则该模式的约束力就会大打折扣。目前这种模式主要被巴西、阿根廷、墨西哥等发展中国家所采用,大多数欧盟国家也实行法规控制模式。国外地方政府债务管理对我国的启示
(一)地方政府债务管理要做到权责明确
一是明确债务管理权限。目前多数国家均以宪法或专门法律法规的形式对地方政府债务管理权责及划分方式进行了明确界定,以增强各级政府的责任意识,避免不必要的互相推诿和不正当竞争。如巴西在2000年颁布了《财政责任法》,明确了联邦、州、市三级政府在地方政府债务管理中的权责划分。有些国家还通过法律法规对政府债务的管理程序步骤、融资来源、资金管理、投向范围、债务偿还等方面内容进行具体规定。如哥伦比亚在1997年出台了《地方政府借款法》,对地方政府债务进行了具体限制。
二是明确债务管理机构。目前各国一般都设有专门的机构对地方政府债务进行管理。一般来说,机构设置主要有以下三种类型:第一类是由财政预算部门管理。目前,大多数国家都将财政预算部门作为最重要的地方政府债务管理部门。第二类是由金融部门管理或由金融部门联合其他部门共同管理。无论是在证券市场发达的国家还是在证券市场不太发达的国家都存在这种管理模式。在美国,金融部门就承担着管理地方政府借款行为的重要职责。而在巴西,由国家金融管理委员会授权中央银行对地方政府的借款申请进行审查,审查通过才能正式向参议院提出借款申请。第三类是由单独设立的部门管理。如澳大利亚设立“借款委员会”;法国设立“债务管理中心”,隶属于经济和财政部的国库司。
(二)地方政府债务管理模式的选择要基于国情和发展阶段
一是政治体制的影响。一般来说,在管理实践中,联邦制国家更注重发挥市场机制的自发管理作用。如美国将市政债券作为地方基础设施融资的主要工具,并且对其利息免征联邦所得税。而单一制国家更强调中央政府的严格控制。如日本中央政府对地方债券的发行实施计划管理和协议审批制度。
二是经济、行政、文化等因素的影响。经济发展水平的高低、政府管理能力的强弱、政府间的文化传统等因素都对地方政府债务管理模式有重要影响。以对地方政府举债权的限制方式为例,一般来说,如果一国的中央政府宏观管理能力比较强,各项管理制度比较健全,则通常能够对地方政府进行有效监管,并且一般能够对地方政府违反规则和规避规则的行为作出严厉惩罚。在这种情况下,中央政府一般会选择用以规则为基础的行政控制方式。如果一国具有各级政府之间合作的文化传统,或者一国各级政府之间具有良好的合作协商机制,则中央政府一般会选择以合作的方式对地方政府进行限制,如澳大利亚、比利时和丹麦。但是在不存在这种文化传统的国家,采用合作的方式就难以对地方政府债务进行控制,必然会导致地方政府债务的膨胀,如巴西和哥伦比亚。
三是经济社会发展阶段的影响。地方政府债务管理模式与经济社会发展的阶段也密切相关。从世界主要国家地方政府债务管理模式的演进来看,各国在经济社会发展的不同阶段均选择了不同的地方债务管理模式。如澳大利亚地方政府债务的管理就经历了自由竞争、严格管制、放松管制、总量控制、市场运作等五个阶段。
(三)要运用多种手段对地方政府举债权进行约束和控制
一是对债务实行事前、事中、事后全过程控制。事前控制是在地方政府举债前对其举债的规模和用途进行控制。最有效的控制是坚持“黄金法则”,即地方政府性债务仅允许用于资本性项目而不允许用于弥补经常性支出赤字。“黄金法则”在实际运用中的表现就是坚持预算平衡原则。如美国要求各级地方政府都要实现预算平衡,德国则规定地方政府只能因投资目的而举债。“黄金法则”限制的主要是地方政府也就是资金的需求方。事前控制的另一种形式是对资金供给方即金融机构的限制,通过中央银行或其他金融监管部门限制商业银行等金融机构对地方政府的贷款行为,如在墨西哥就有这方面的安排。事中控制就是通过建立监测预警系统对地方政府债务进行动态监控。实践证明,地方政府的债务危机总是会有预兆的,通过设立监测系统可以及早捕捉这种预兆,避免危机的发生。最著名的监测预警系统就是哥伦比亚的“交通信号灯”系统。1997年哥伦比亚开始实行债务预警机制,通过设立流动性指标及偿债能力指标等对地方政府的债务状况进行监测,并根据监测的结果将各地方政府的债务状况划分为绿灯、黄灯和红灯。处于绿灯区的地方政府可以自行借债。处于黄灯区的地方政府如果债务增长率未超过中央银行制定的通货膨胀目标,则可以自行举借新债;否则,必须经过财政部的授权,前提是要与贷款方的金融机构签订业绩合同。处于红灯区的地方政府则必须经过财政部的授权,还需与贷款方的金融机构签订业绩合同。事后控制是对地方政府债务发生危机后的处理机制。一般包括以下三部分内容:明确在什么情况下会发生债务危机,并开始实施一系列处理危机的措施,如美国俄亥俄州规定如果一个地方政府的财政状况出现了所规定的情况,则该地方政府就进入“预警名单”;对地方财政收支进行调整,以确保地方政府的举债规模与其偿还能力相匹配;安排地方政府与债权人进行谈判,有可能需要进行必要的债务重组。
二是将债务纳入预算管理。将债务纳入预算进行统一管理是发达国家的通行做法,可以对地方政府的债务决策和管理行为起到制约和控制作用。如美国和澳大利亚等国政府均采取了将债务纳入预算的做法。特别是近年来,随着新公共管理运动的开展及西方发达国家中期预算的推行,多数国家已开始将债务纳入中期预算框架。将债务纳入中期预算管理框架,可以使地方政府更明确自己的政策目标并加强对自身行为的约束,因为地方政府需要在中期预算中说明自己的政策目标并体现出如何实现这些目标;可以避免地方政府的短期化行为,因为中期预算需要对财政收支及宏观经济发展趋势进行预测并据此制订中期发展计划,使得地方政府必须在决策过程中考虑一些长期投资项目对财政和债务的影响;可以加强年度预算之间的一致性和连续性,为地方政府的举债融资提供参考。
三是提高债务的透明度。提高债务的透明度就是要求地方政府公开其财政和债务状况,以便于中央政府对地方政府的监管,同时为市场机制对地方政府的约束提供条件。对于财政和债务状况的公开不仅应包括地方政府直接举借的债务,还应包括地方政府提供担保的债务。提高透明度要求地方政府建立一套完善的能够反映政府全部经济活动的会计制度及债务统计与报告制度。
四是建立地方政府信用评级系统。实行地方政府信用评级是实行市场约束模式的必要条件。对地方政府进行信用评级的意义在于:便于普通投资者了解地方政府的财务状况和偿债能力,为其投资决策提供参考,以利于投资者作出正确的选择;由于地方政府的融资成本和融资能力取决于其信用评级的结果,因此评级系统从一定程度上可以对地方政府的举债融资行为进行约束;由于评级机构对于地方政府信息披露的格式、时间、范围都有统一的要求,因此参与评级的过程也有利于地方政府加强工作的合规性和纪律性。
五是合理利用债券保险。债券保险是一种旨在为债券发行人增信的金融服务,由债券发行人向保险机构支付一定的保费,如果发生债券发行人无力偿还债务的情况,则保险机构会代替债券发行人履行偿还义务。后来债券保险的服务范围逐渐扩展到地方政府,如菲律宾成立了一个专门的债券保险公司,为地方政府进入金融市场融资提供帮助。债券保险这种增信方式与中央政府担保的方式相比,可以较好地避免逆向选择和道德风险问题。而保险机构的存在也会对地方政府形成一定程度的约束,因为如果地方政府的财务状况不好或有不良的信用记录,则保险机构将会对地方政府收取较高的保费。
六是根据不同的举债方式完善相应的配套环境。一般来说,地方政府可以通过以下两种方式举债筹资:一种是通过发行地方政府债券的方式,另一种是采用直接借款的方式。不同的债务筹资方式需要不同的配套环境,地方政府通常需要根据举债方式的不同采取相应措施以确保具备相应的配套环境。发行地方政府债券的方式对资本市场的完善程度有很高的要求,只有具有相对完善的资本市场,地方政府才能顺利发行地方公债。而对于直接借款方式,地方政府一般要先找到能够提供长期低息借款的机构或单位。如日本地方政府之所以能够以借款方式获得大量的长期低息借款,主要得益于中央政府实施的财政投融资计划。
责任编辑 韩璐
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